Прокурорский надзор (Федулов А.В.) » Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

Сущность и задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

В реализации политики государства, направленной на борьбу с преступностью, существенная роль принадлежит государственным органам, наделенным в силу закона правом осуществлять оперативно-розыскную деятельность. Данная деятельность позволяет эффективно выявлять, раскрывать и пресекать преступления. По оценкам специалистов, правоохранительные органы, используя оперативно-розыскной потенциал, раскрывают до 70 % всех совершенных преступлений.

Особое значение ОРД приобретает в условиях продолжающегося в России роста преступности. Преступники используют современные методы как совершения преступлений, так и противодействия правоохранительным структурам в их обнаружении и раскрытии. Особую озабоченность вызывают новые виды преступлений, в выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии которых органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, не имеют достаточного опыта. Указанные обстоятельства требуют повышения качества и результативности проводимых оперативно-розыскных мероприятий.

Являясь эффективным средством борьбы с преступлениями, ОРД вместе с тем неизбежно сопровождается ограничением прав и свобод человека, которые закреплены и охраняются Конституцией и иными федеральными законами. Проведение такого оперативно-розыскного мероприятия, как снятие информации с технических каналов связи или прослушивание телефонных переговоров (п. 10, 11 ч. 1 ст. 6 Закона об оперативно-розыскной деятельности), затрагивает конституционное право лица, в отношении которого оно осуществляется, на неприкосновенность и тайну его личной жизни. Обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности (п. 8 ч. 1 ст. 6 Закона об оперативно-розыскной деятельности) ограничивает конституционное право гражданина на неприкосновенность жилища.

В связи с этим важен баланс между, с одной стороны, активной и целенаправленной деятельностью по реализации оперативно-розыскных мероприятий, направленных на обнаружение, выявление и пресечение преступлений, а с другой – всемерным соблюдением прав, свобод и законных интересов личности, в отношении которой осуществляются ОРД. Гарантией этого будут правовая регламентация ОРД, а также неуклонное и скрупулезное соблюдение требований законов и подзаконных нормативных актов. По сути, названные аспекты деятельности означают реализацию принципа законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.

Следует отметить, что в области развития нормативного регулирования ОРД в последнее десятилетие наблюдаются положительные тенденции.

До 1992 г. ОРД регулировалась исключительно закрытыми, носящими ведомственный характер нормативными актами.

Принятый 17 января 1992 г. Закон о прокуратуре, еще до появления федерального законодательства об оперативно-розыскной деятельности, закрепил в качестве одного из основных направлений реализации прокуратурой своих полномочий надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. В принятом позднее Законе об оперативно-розыскной деятельности были определены субъекты, имеющие право осуществлять оперативно-розыскные мероприятия, порядок их проведения, а также нормы, предусматривающие, что надзор за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и законностью принимаемых при этом решений осуществляет Генеральный прокурор РФ и уполномоченные ему прокуроры.

Рассматриваемое направление деятельности органов прокуратуры имеет свою специфику, которая определяется, с одной стороны, обязанностью прокурора от имени Российской Федерации осуществлять уголовное преследование (ч. 1 ст. 37 УПК), а также координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ст. 8 Закона о прокуратуре), а с другой – обязанностью осуществлять надзор за законностью уголовного преследования и деятельности правоохранительных органов, способствовать охране прав и свобод личности.

В соответствии с Законом об оперативно-розыскной деятельности последняя представляет собой специфический вид деятельности, который осуществляется гласно и негласно уполномоченными на то федеральным законодательством оперативными подразделениями государственных органов в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. В приведенном законодательном определении четко указаны цели, для достижения которых проводится ОРД.

Вместе с тем в законе закреплено выполнение и задач частного характера, решение которых способствует достижению целей ОРД. К ним относятся:

  1. выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;
  2. осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также без вести пропавших;
  3. добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.

Таким образом, сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, заключается, с одной стороны, в надзоре за соблюдением должностными лицами соответствующих подразделений законов, что должно способствовать результативности в борьбе с преступностью, а с другой – в охране конституционных прав и свобод личности, вовлеченной в сферу этой борьбы.

Деятельность уполномоченных прокуроров должна способствовать успешному проведению ОРД по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных и розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда либо уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, а также розыску без вести пропавших граждан.

Объекты, предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

На территории РФ право осуществлять оперативно-розыскную деятельность предоставляется подразделениям следующих правоохранительных органов: Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы охраны РФ, Федеральной таможенной службы, внешней разведки Министерства обороны РФ, Министерства юстиции РФ.

Оперативные подразделения органов внешней разведки проводят оперативно-розыскные мероприятия только в целях обеспечения собственной безопасности и в случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий иных правоохранительных структур.

Перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, является исчерпывающим и может быть изменен или дополнен только в законодательном порядке. Указанные органы решают определенные Законом об оперативно-розыскной деятельности задачи исключительно в пределах своих полномочий, установленных соответствующими законодательными актами РФ.

Согласно ст. 29 Закона о прокуратуре и п. 3 приказа Генерального прокурора РФ от 21.12.2007 № 207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона „Об оперативно-розыскной деятельности“» предметом прокурорского надзора является обеспечение: 1) гарантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну; 2) неприкосновенности жилища и тайну корреспонденции; 3) установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях; 4) законности выполнения оперативно-розыскных мероприятий; 5) соответствия закону решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Поводами для проведения прокурорской проверки законности действий и решений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, являются:

Прокурорская проверка осуществляется также в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора. Она может быть проведена и в случаях отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.

Законодательно также определены пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

1. В пределы прокурорского надзора не входит контроль за исполнением внутриведомственных нормативно-правовых актов, принятых в развитие положений федерального законодательства об оперативно-розыскной деятельности. Вместе с тем прокурор для обоснования своих выводов о соблюдении законов в действиях и решениях поднадзорных органов, вне всякого сомнения, должен знать положения этих документов.

2. Прокурор не вправе своим указанием отстранить сотрудника оперативно-розыскного подразделения от выполнения им своих должностных обязанностей в связи с нарушением требований федерального законодательства, подзаконных нормативно-правовых актов или по иным причинам (например, вследствие обнаружившейся его некомпетентности).

3. Прокурор не вправе своим решением отменить незаконные или необоснованные решения сотрудника, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность.

4. Прокурор не может опротестовать судебное решение о производстве оперативно-розыскных мероприятий.

5. Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, предоставляются прокурору только на основании письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

6. Оперативно-служебные документы об осуществлении контрразведывательной деятельности органами Федеральной службы безопасности РФ и Службы внешней разведки РФ прокурор может истребовать только исключительно в случаях проведения проверок в порядке надзора по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушениях этими органами законодательства РФ.

7. В ходе проведения надзорных мероприятий в органах внешней разведки Министерства обороны РФ прокурор должен изучать только те оперативно-служебные документы, которые заведены в связи с обеспечением собственной безопасности указанных органов.

Полномочия прокурора по осуществлению надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности. Акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения законности

Надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в соответствии со ст. 21 Закона об оперативно-розыскной деятельности возложен на Генерального прокурора РФ и уполномоченных им прокуроров. Это положение конкретизируется в приказе Генерального прокурора РФ от 25.04.2000 № 56. Согласно указаниям, содержащимся в этом Приказе, во исполнение требований закона соответствующими приказами заместителей Генерального прокурора РФ в аппаратах Генеральной прокуратуры РФ и Главной военной прокуратуры назначаются уполномоченные прокуроры, на которых возлагается непосредственное осуществление надзорных функций по рассматриваемому направлению деятельности.

Назначенные прокуроры в свою очередь своими приказами назначают из числа сотрудников аппарата соответствующей прокуратуры и нижестоящих прокуратур уполномоченных прокуроров для осуществления надзора.

Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры транспортных, военных и иных специализированных прокуратур несут персональную ответственность за организацию надзора. В каждой прокуратуре определяются лица, на которых возлагается ведение делопроизводства по документам ОРД.

Прокуроры, уполномоченные осуществлять надзор за законностью ОРД, а также должностные лица прокуратуры, на которых возложена обязанность ведения делопроизводства по документам ОРД, должны иметь соответствующий допуск для работы с документами, имеющими гриф ограниченного пользования.

Допуск для работы с документами оформляется в соответствии с Инструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне, утвержденной постановлением Правительства РФ от 28.10.1995 № 1050.

Работа с этими документами накладывает на прокуроров обязанность о неразглашении полученной в ходе выполнения своих функций информации. За разглашение сведений, составляющих государственную тайну, а также иных сведений, ставших известными в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий или содержащихся в соответствующих документах и материалах, а равно за засекречивание сведений, не подлежащих отнесению к государственной тайне, либо включение их в носители данных, составляющих государственную тайну, должностные лица органов прокуратуры несут персональную ответственность в соответствии с Законом РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» (далее – Закон о государственной тайне) и Законом об оперативно-розыскной деятельности, вплоть до уголовной.

Проверки исполнения законодательства об оперативно-розыскной деятельности должны проводить только те прокуроры, на которых возложено непосредственное осуществление этих функций.

Копия приказа с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам ОРД, или выписка из него направляется для сведения руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Согласно совместному указанию Генеральной прокуратуры РФ и Федеральной службы безопасности РФ от 18.04.2002 № 20–27/10 «О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением закона „Об оперативно-розыскной деятельности“ органами федеральной службы безопасности» у прокурора должно быть соответствующее предписание на проведение проверки, которое он должен предъявлять начальнику органа Федеральной службы безопасности РФ. Предписание оформляется на официальном бланке прокуратуры. В нем указываются фамилия, имя, отчество и должность уполномоченного прокурора, данные о наличии допуска, а при необходимости и другие сведения, требуемые согласно ведомственным нормативным документам.

В соответствии с требованиями Закона о прокуратуре полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.

Уполномоченный прокурор в ходе проведения проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, вправе:

При обнаружении пассивности в проведении оперативно-розыскных мероприятий уполномоченным прокурорам надлежит направлять руководителю органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, либо вышестоящему руководителю указания с установлением срока их исполнения.

При нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц уполномоченный прокурор в соответствии с законодательством обязан принять меры по их восстановлению и возмещению причиненного вреда.

В случаях незаконного отказа в предоставлении документов в зависимости от обстоятельств надзирающий прокурор должен рассматривать его как невыполнение требований прокурора или воспрепятствование его законной деятельности. Прокурору в этих случаях при наличии оснований необходимо принять меры для привлечения виновных должностных лиц в установленном законом порядке к ответственности, в том числе и уголовной.

Надзирающие за законностью ОРД прокуроры, используя предоставленные им полномочия, обязаны пресекать нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при проведении оперативно-розыскных мероприятий, принимать своевременные меры к их восстановлению, возмещению причиненного вреда и при наличии оснований привлекать виновных должностных лиц к установленной законом ответственности. Руководители соответствующих прокуратур обязаны обеспечить защиту от разглашения сведений, содержащихся в предоставленных документах и материалах об оперативно-розыскной деятельности поднадзорных органов.

Уполномоченные прокуроры несут персональную ответственность за несоблюдение установленных ограничений по ознакомлению со сведениями, составляющими государственную тайну.

7.4. Организация прокурорского надзора за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

Специфика прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, состоит в том, что в этой деятельности принимает участие значительное количество государственных правоохранительных структур. Данное обстоятельство требует от надзирающих прокуроров постоянного накопления и анализа поступающей информации о состоянии законности в поднадзорных органах. В соответствии с требованиями Инструкции об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 21.12.2007 № 207 уполномоченные нижестоящие прокуроры должны вести статистическую отчетность о своей работе по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Эта отчетность предусматривает отражение необходимых данных о результатах проверки поступивших в прокуратуру материалов, информации и обращений граждан о нарушении закона при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий, а также установленного порядка их проведения и законности принимаемых при этом решений руководителями соответствующих органов. Систематизация материалов об имеющихся фактах нарушений законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности позволит прокурору более эффективно и целенаправленно планировать свою работу.

Уполномоченным прокурорам при проведении проверок следует обращать внимание на следующие обстоятельства:

  1. законность и обоснованность принятия решений соответствующими должностными лицами о производстве или прекращении оперативно-розыскных мероприятий, а также использования результатов ОРД.

    Согласно федеральному законодательству оперативная проверка прекращается в случае решения конкретных задач ОРД или при установлении обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности их решения;

  2. обязательность регистрации и заведения дел оперативного учета, законность постановки и снятия с оперативного учета лиц, в отношении которых проводятся оперативно-розыскные мероприятия. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, для решения задач, возложенных на них Законом об оперативно-розыскной деятельности, могут создавать и использовать информационные системы, а также заводить дела оперативного учета.

    Дела оперативного учета заводятся при наличии оснований, предусмотренных п. 1–6 ч. 1 ст. 7 Закона об оперативно-розыскной деятельности, в целях сбора и систематизации сведений, проверки и оценки результатов ОРД, а также принятия на их основе соответствующих решений органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

    Следует отметить, что факт заведения дела оперативного учета не является основанием для ограничения конституционных прав и свобод, а также законных интересов человека и гражданина.

    Дело оперативного учета прекращается в случаях решения конкретных задач ОРД, предусмотренных ст. 2 Закона об оперативно-розыскной деятельности, а также если установлены обстоятельства, свидетельствующие об объективной невозможности решения этих задач. Перечень дел оперативного учета и порядок их ведения определяются нормативными актами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

  3. соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам ОРД, а также на недопустимость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде.

Согласно Закону об оперативно-розыскной деятельности результаты проводимых оперативно-розыскных мероприятий используются для:

результаты оперативно-розыскной деятельности могут служить поводом и основанием для возбуждения уголовного дела, представляться в орган дознания, следователю или в суд, в производстве которого находится уголовное дело, для принятия тех или иных процессуальных решений, а также использоваться в доказывании по уголовным делам в соответствии с положениями уголовно-процессуального законодательства РФ, регламентирующими собирание, проверку и оценку доказательств.

Представление оперативными подразделениями результатов ОРД органу дознания, следователю, прокурору или в суд осуществляется на основании постановления руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, и означает передачу в установленном законом порядке конкретных оперативно-служебных документов, которые после определения их относимости и значимости для уголовного судопроизводства могут быть приобщены к уголовному делу.

Перед представлением материалов эти сведения либо подлежат рассекречиванию на основании мотивированного постановления руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, либо представляются в соответствии со ст. 16 Закона о государственной тайне.

Данные о результатах ОРД не представляются прокурорам, если:

Основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются:

Кроме приведенных оснований органы уполномочены осуществлять оперативно-розыскную деятельность, прямо не связанную с добыванием информации непосредственно в криминальной среде для нужд уголовного преследования. В пределах своих полномочий они вправе также собирать данные, имеющие профилактический характер, которые необходимы для принятия следующих решений о: а) допуске к сведениям, составляющим государственную тайну; б) допуске к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей среды; в) допуске к участию в ОРД или к материалам, полученным в результате ее осуществления; г) установлении или поддержании с лицом отношений сотрудничества при подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий; д) обеспечении безопасности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; е) выдаче разрешений на частную детективную и охранную деятельность.

Осуществляя надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, прокурор должен обращать внимание на соблюдение условий и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий.

В Законе об оперативно-розыскной деятельности указаны следующие специфические условия проведения оперативно-розыскных мероприятий:

При осуществлении прокурорских проверок надзирающим прокурорам необходимо обращать внимание на то, что сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, как уже отмечалось, представляются прокурору только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

При проверках выполнения оперативно-розыскных мероприятий по поручениям следователя, данным в порядке ст. 38 УПК, не следует ограничиваться изучением обоснованности их проведения. Надзирающий прокурор должен рассматривать необходимость проведения дополнительных оперативно-розыскных мероприятий, направленных на раскрытие преступления и выявление причастных к нему лиц.

С учетом обстоятельств уголовного дела уполномоченному прокурору вместе со следователем необходимо устанавливать срок исполнения поручения, а также определять порядок и пределы использования результатов ОРД. Последние должны использоваться в соответствии с принципами законности и неотвратимости уголовного наказания.

При осуществлении прокурорского надзора пристальное внимание должно быть сосредоточено на соблюдении прав и свобод человека и гражданина при проведении оперативно-розыскной деятельности:

Соответствующим органам (должностным лицам) запрещается:

При нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц вышестоящий орган, прокурор либо судья в соответствии с законодательством РФ обязаны принять меры по их восстановлению, а также возмещению причиненного вреда.

Еще одно важное обстоятельство, на которое обязан обратить внимание прокурор, надзирающий за законностью ОРД, касается соблюдения требований законодательства об обеспечении режима секретности всеми должностными лицами.

Так, сведения об используемых или использованных при проведении негласных оперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах ОРД, лицах, внедренных в организованные преступные группы, штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, а также об организации и тактике проведения оперативно-розыскных мероприятий составляют государственную тайну и подлежат рассекречиванию только на основании постановления руководителя соответствующего органа.

Предание гласности сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, допускается лишь с их согласия в письменной форме и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Оперативно-служебные документы, отражающие результаты оперативно-розыскной деятельности, представляются суду (судье), прокурору, осуществляющему надзор за законностью ОРД, следователю и органу дознания, в производстве которых находится уголовное дело, другим соответствующим органам в порядке и случаях, которые установлены Законом об оперативно-розыскной деятельности.