Ресурсы юридической техники в реализации конституционных принципов федеративного устройства государства

К.ю.н. Костенко М.А., Яровая В.В.

Южный Федеральный университет, Россия

Российская Федерация - исторически сложившееся федеративное государство. Однако многонациональный характер, сложный исторический путь развития обусловили воплощение в национально-государственном устройстве России всех известных форм государственности.

После распада Союза Советских Социалистических Республик в 1991г., в составе которого существовала Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика, являвшаяся Федерацией по действовавшей тогда Конституции, в России начались процессы суверенизации бывших автономных республик, изменения форм государственности бывших автономных областей. Кроме того, о намерении стать самостоятельными субъектами Федерации заявили края, области, города Москва и Санкт-Петербург.

В настоящее время в национально-государственном устройстве Российской Федерации также проявляются характеристики унитаризма - суверенные республики, входящие в состав России, являются унитарными государствами, имеющими свою территорию, гражданство, конституцию и другие признаки государственности. А многонациональный характер населения России, в свою очередь, обусловил существование автономных национально-государственных образований в форме автономной области и автономных округов. Вместе с тем, Конституция Российской Федерации от 12.12.1993г.[1] провозглашает Россию демократическим федеративным [2] правовым государством с республиканской формой правления.

Федеративное устройство России базируется на принципах, закрепленных Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 5) в числе основ конституционного строя. Одним из них, является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов в целях обеспечения государственной целостности федеративного государства, установления единой системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, установления порядка организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, организационной самостоятельности органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, с одной стороны, и единства системы исполнительной власти в Российской Федерации – с другой.

Современная концепция развития общества в большей степени базируется на приоритете регуляции общественных отношений посредством права как наиболее универсального источника правил поведения в условиях современного состояния развития общества и государства, с одной стороны, а с другой – как минимального уровня требований к поддержанию общественного порядка, обеспечиваемого наличными средствами государства. В политической системе право выполняет важнейшую задачу – придает легитимность политическим решениям и, следовательно, обеспечивает легитимность в целом государственной власти. В настоящее время темпы законодательной деятельности, как на федеральном, так и на уровне субъектов федерации достаточно интенсивны. За последние годы Государственная Дума Российской Федерации принимает в среднем за год от 200 до 300 законов. Увеличивается ежегодно и удельный вес законодательства субъектов Российской Федерации. Вместе с тем критический анализ современного законодательства указывает на повсеместное нарушение принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, что выражается в таких правовых последствиях как: значительный рост коллизий различного уровня; дисбаланс источников правового регулирования; необходимость внесения изменений и дополнений в недавно вступившие в законную силу нормативно-правовые акты всех уровней; неэффективность правоприменительной деятельности и другие.

Эффективность правовой регуляции определяется достижением цели, что во многом зависит от использования оптимального набора средств, которые для этого необходимы. Недоработки в выборе правовых средств особенно остро наблюдаются в современный период, когда требуется более целенаправленная законотворческая работа, способная эффективно реализовывать конституционные принципы федерального устройства России, минимизировать дефекты права и вводить в действие новые технологии правового воздействия на социальные отношения [3]. Осуществлять достижение этих целей призвана юридическая техника – «совокупность ресурсов юридической деятельности, позволяющих совершенствовать правовую материю с момента ее замысла, по всем этапам правоприменения вплоть до утраты силы правовых предписаний» [4]. При этом использование различных ресурсов юридической техники должно иметь системный характер, который несет огромную социальную нагрузку, проявляющуюся в способности ее средств воплотить определенные социальные ожидания.

Средства юридической техники как инструменты юридического воздействия представляют собой ресурс обеспечивающий движение от цели к результату. Так и сама специфика общественных отношений, на регулирование которых направлены усилия законодателя, и уровень законодательства (федеральное законодательство или законодательство субъектов Российской Федерации) весьма существенным образом предопределяют систему средств юридической техники для реализации конституционных принципов федеративного устройства государства.

Между указанными уровнями законодательства непроходимых границ нет, более того, эти уровни законодательства взаимосвязаны и попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства. Поэтому большинство юридико-технических требований к законодательству обоих уровней носит единый характер, что выражается, прежде всего, в общих целях и принципах законотворчества, в строгой иерархии нормативных актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий.

При этом система законодательства субъектов федерации находятся в довольно сложном соотношении с федеральной системой законодательства. Учитывая, что нормативные акты субъектов федерации, имеют как полноценный и самостоятельный от федерального законодательства характер, так в определенной мере принимают на себя функции подзаконного регулирования, законодательство субъектов федерации должно соответствовать не только таким технико-юридическим требованиям, как полнота и достаточность правовой регламентации соответствующих общественных отношений, но и принципу единства системы законодательства федеративного государства, что может быть достигнуто только при условии использования системы специфических и эффективных юридико-технических правил создания качественных нормативных актов. В частности, это: особые правила подготовки, оформления реквизитов и содержания нормативных актов субъектов федерации; придания последним юридической силы; обеспечение принципа непротиворечивости нормативных актов субъектов федерации действующему федеральному законодательству; выбор необходимой и достаточной меры дублирования федерального законодательства в нормативных актах субъектов федерации; эффективность и рациональность в реализации права субъекта Российской Федерации, закрепленного в ст. 76 Конституции РФ, на собственное правовое регулирование, осуществляемое вне пределов исключительного федерального и совместного ведения, а также на широко распространенное на практике так называемое «опережающее» законотворчество.

Говоря о проблемах технико-юридического соотношения законодательных систем Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следует отметить, что традиционно такое соотношение рассматривается в контексте иерархической соподчиненности региональных нормативных актов федеральным. Такой подход представляется противоречащим как ст. 71 - 72 Конституции Российской Федерации, так и основополагающим принципам федерализма. Следуя принципу разграничения предметов ведения и распределения полномочий, соотношение федерального и регионального законодательства должно определяться как вертикальными (иерархическими), так и горизонтальными (координационными) связями. При этом в качестве основного принципа следует рассматривать принцип непротиворечия. Причем подобное непротиворечие должно рассматриваться в двух ракурсах: с одной стороны, законодательство субъектов Федерации не должно противоречить положениям, закрепляемым на общегосударственном уровне; с другой - общегосударственное законодательство не должно ущемлять законные интересы субъектов и вторгаться в сферу вопросов, отнесенных к их ведению [5].

На сегодняшний день наличие несоответствий федеральному законодательству в нормативных актах субъектов Российской Федерации связано, главным образом, с постоянными изменениями законодательства на федеральном уровне, поскольку систематической корректировке подвергается огромное количество законов и подзаконных актов. Власти субъектов Российской Федерации вынуждены вновь и вновь пересматривать свое законодательство на предмет соответствия федеральному и вносить соответствующие изменения. Однако в условиях динамично развивающегося федерального нормотворчества законодательные органы субъектов Российской Федерации не всегда успевают реализовать поставленные перед ними нормотворческие задачи.

Еще одна причина наличия противоречий в законодательстве субъектов Российской Федерации – это коллизионность и пробельность самого федерального законодательства. Практика показывает, что положения федеральных законов зачастую противоречат друг другу, а порой и Конституции Российской Федерации. Конфликт интересов, невысокое качество нормативных актов, проблема правосознания, правопонимания также являются причинами возникновения противоречий в законодательстве.

Одним из постоянно действующих и достаточно эффективных механизмов выявления несоответствий в нормативных актах субъектов Российской Федерации и приведения их в соответствие с федеральным законодательством является ведение органами Министерства юстиции Российской Федерации через систему территориальных органов и учреждений юстиции федерального регистра нормативных актов субъектов Российской Федерации. Ведение федерального регистра реализуется с 2000 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2000г. №1486 (ред. от 18.01.2010) «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» [6] в целях проведения правовой экспертизы нормативных актов субъектов Российской Федерации, в том числе на стадии их разработки, а также системного и комплексного анализа действующего законодательства в определенных сферах правового регулирования на предмет выявления в нормативных актах субъектов Российской Федерации пробелов правового регулирования и противоречий федеральному законодательству, то есть проведения правового мониторинга в отдельных сферах правового регулирования общественных отношений в субъекте Российской Федерации.

Другая, не менее важная, проблема юридико-технической взаимосвязи законодательных систем Российской Федерации и субъектов Российской Федерации – это нахождение адекватного баланса между необходимой и достаточной мерами дублирования федерального законодательства в нормативных актах субъектов федерации.

Следует признать, что точное дублирование нормы права на практике не приводит к таким глобальным негативным правовым последствиям, как, например, нарушение прав и свобод граждан, в связи с чем, зачастую, в законах субъекта Российской Федерации правоустановление самого субъекта Российской Федерации лаконично "вплетено" в переписанные правовые нормы федерального законодательства, составляя с ним единое целое. Во многих подобных нормативных актах специфика субъектов федерации отражена в нескольких десятках статей, а остальной нормативный массив занимают ссылки на статьи соответствующих федеральных нормативных актов, в результате чего, подобное дублирование, конечно, не может быть признано ни целесообразным, ни эффективным. Как отмечает П.А. Астафичев, с точки зрения действия правовых норм дублирование не имеет значения и служит лишь удобству пользования правовым актом. В то же время при дублировании федеральных норм в нормативном акте субъекта Российской Федерации возникает опасность их искажения [7].

Не ограниченное определенными рамками дублирование федерального законодательства по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов в нормативных актах субъектов Российской Федерации приводит к нивелированию их собственного законотворчества. Представляется, что дублирование может использоваться как юридико-технической прием, при этом оно должно быть минимальным, а в тех редких случаях, когда оно действительно необходимо, предельно точным.

В настоящее время субъектами Российской Федерации наработана богатая правовая база и опыт законотворчества, подтверждением чему служит яркий пример опережающего законодательства субъектов Российской Федерации по вопросу закрепления нормативно-правовых основ применения ресурсов юридической техники [8]. Однако ясно, что приемы юридической техники, обладая общими закономерностями, на уровне субъекта федерации проявляются по-иному, нежели в процессе формирования федерального законодательства.

В первую очередь, правовой статус и полномочия субъекта законодательства диктуют допустимость и разумность использования того или иного набора средств юридической техники. Так средства юридической техники, являющиеся важным инструментальным обеспечением концептуальной основы законодательства, нацеленной на совершенствование правовой политики в целом, доступны для использования исключительно субъектам федерального законодательства. Подобные средства юридической техники отличает ярко выраженный доктринальный характер, способность заложить достижения правовой науки в формирование правовой системы будущего и тем самым минимизировать риски правотворческих ошибок, связанные с «сиюминутными» политическими решениями, проявлениями лоббистской деятельности и создать «добротный» правовой продукт. К таким ресурсам в полной мере следует относить правовые аксиомы, юридические конструкции, правовые фикции и презумпции, представляющие собой средства юридической техники, направленные на обеспечение конструктивности правовых компонентов.

Подытоживая сказанное, можно сделать вывод, что реализация конституционных принципов федерального устройства государства, должна осуществляться на всех уровнях государственности: федеральном и региональном. Сегодня в Российской Федерации, с одной стороны, свершился факт реального повышения уровня самостоятельности регионов и муниципальных образований, а с другой – продолжается процесс строительства общей вертикали федеральных органов власти, в основе которого лежит конституционный принцип единства российской государственности. Такая государственность предполагает не только определение концептуальных основ политики в области регулирования общественных отношений на всех уровнях правовой политики, но и сбалансированность способов воздействия и гармонизации федерального и регионального законодательства.

Вопрос определения адекватного и допустимого набора ресурсов юридической техники в аспекте реализации конституционных принципов федерального устройства России остается дискуссионным, требующим детальной проработки и постоянного совершенствования вслед за динамично развивающимися общественными отношениями, отражая перспективный характер, стратегическую направленность, которые должен обеспечить инструментарий юридической техники. Недооценка, неверный выбор юридических средств, заложенных в нормативную основу, абстрагирование от основополагающего характера системности правовых средств, приводит к снижению правового эффекта, а иногда и к невозможности достичь искомый правовой результат, что находит свое отражение в затяжном и проблемном пути правовой реформы в России.

Литература:

1. Собрание законодательства РФ. – 2009. – №4.

2. Федерация (от позднелат. foederatio – союз, объединение), форма государственного устройства, при которой несколько государственных образований, обладающих в той или иной мере государственным суверенитетом, часть которого делегирована федерации (ее органам), образуют одно союзное государство. См.: Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов. – М.: Юрайт-М, 2001. – С. 130.

3. Костенко М.А. Роль юридической техники в обеспечении концептуальных основ законодательства // Сборник научных трудов по материалам Всероссийского круглого стола / Под общ. ред. А.В. Малько, Н.В. Исакова, Т.Н. Бициевой. – Саратов-Минеральные Воды: Саратовский филиал Института государства и права РАН; Северо-Кавказский филиал Московского гуманитарно-экономического института; Научно-образовательный центр правотворческой политики в современной России, 2011 г. – С. 135.

4. Яровая В.В. Историко-правовой опыт становления юридической техники // Известия ЮФУ. Технические науки. Тематический выпуск «Информационные и гуманитарные технологии в управлении экономическими и социальными системами». – Таганрог: Изд-во ТТИ ЮФУ, 2010. – №4. – С. 163.

5. Ромашов, Р. А., Сергевнин, С. Л. Проблемы структурирования и функционирования системы современного российского законодательства в контексте федерализма // Правоведение. – 2005. – №3. – С. 9.

6. Собрание законодательства РФ. – 2000. – №33.

7. Астафичев П.А. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. – Орел, 1999. – С. 137 – 138.

8. См. например: Закон Краснодарского края от 06.06.1995г. №7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. – 1995. – №3; Закон Пермской области от 04.05.1995 №222-36 «О порядке рассмотрения, принятия подписания и опубликования законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации» // Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области. – 1995. – №5; Закон Ставропольского края 24.06.2002г. №24-кз «О порядке принятия законов Ставропольского края » // Ставропольская правда. – 2002. – №131; Закон Орловской области от 15.04.2003г. №319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области» // Собрание нормативных правовых актов Орловской области. – 2003. – №17.