Противодействие коррупции на государственной службе в России.

к.ю.н. Сальников А.А., к.ю.н., доцент Фролов С.В.

ФГКОУ ВПО «Нижегородская академия МВД России», Россия

Противодействие коррупции на государственной службе в России

Проводимая в России административная реформа далеко не российское изобретение. В конце ХХ – начале XXI вв. в значительной части государств мира осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления. Ключевыми областями административных реформ являются: роль государства в обществе; структура органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.

В России административная реформа уже прошла несколько этапов, в течение которых осуществлялся поиск эффективных моделей управления, пригодных для конкретных российских условий с учетом особенностей отечественной управленческой культуры, внедрялись новые модели организации и функционирования государственного аппарата на федеральном уровне. За довольно не продолжительный период была выработана новая структура федеральных органов исполнительной власти; проанализированы их государственные функции и строго разделены по характеру и видам деятельности органов исполнительной власти; предприняты усилия для сокращения количества административных барьеров; упрощены многие административные процедуры, по существу, создана новая система управления.

Однако ни в научной литературе, ни, тем паче, в нормативных документах и концепции административной реформы, не говорится о попытке преобразования именно системы государственного управления. В рамках административной реформы авторы пытались адаптировать систему государственного управления к новым экономическим реалиям – двигателю основных политических направлений государства. Необходимо отметить, что используя весь имеющийся арсенал для выработки направлений административной реформы, забыли спросить у ученого мира – кого, как и где.

В рамках проводимой административной реформы, особое место занимает реформа государственной службы в России, которая является одним из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. По сути вне должностей государственной службы государственная власть реально существовать не может.

Предпосылкой проведения реформирования государственной службы являлось, по мнению М.В. Канищева, снижение эффективности, возрастание хаотичности, контрпродуктивности, причиной которых выступили «вымывание квалифицированных кадров», исчезновение прежнего «хозяина и контролера» – аппарата КПСС и отсутствие статуса «слуги народа», отсутствие «этического кодекса» – норм административной морали. По критерию эффективности управления, рассчитанной по одной из методик, Россия занимает 102 место в мире из 150 возможных, а по качеству государственного регулирования – 158 место из 168 проанализированных стран.

По мнению А.Ф.Наздрачева замысел реформы государственной службы состоял в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, установлению соответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, использованию новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, изменению половозрастной структуры занятого населения страны, повышению авторитета государственной службы и т.д.

В сентябре 1997 года были подготовлены Концепция административной реформы и анкеты, которые в дальнейшем разослали в федеральные министерства и ведомства и руководителям субъектов Российской Федерации. В результате анкетирования были выявлены основные недостатки государственного аппарата – громоздкость, неповоротливость, невиданная коррупция. Таким образом, «предстала картина крайне запутанной конгломерации органов, которые зачастую конкурируют между собой, не вполне ясно понимают свои функции, не всегда представляют параметры своих взаимоотношений с одноименными органами в субъектах РФ и т.п.».

В результате деятельности различных коллективов к 2001 году очертились основы и главные направления реформы государственной службы, которые последовательно и исчерпывающе были раскрыты в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 года № Пр-1496. Примечательно что данный документ, определяющий главное в направлении реформирования государственной службы Российской Федерации, имеет непонятное с точки зрения права наименование «Руководящий документ», который к тому же нигде не был опубликован. В качестве целей реформирования государственной службы в данном документе определены кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.

На сегодняшний день целях совершенствования системы государственной службы Российской Федерации, повышения результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих и в соответствии с пунктом 2 статьи 18 Федерального закона от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» Указом Президента от 10 марта 2009года №261 утверждена федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». В рамках данного указа установлено, что основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации на указанные годы являются:

- формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;

- внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы;

- повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Паспорт федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» предусматривает объемы и источники финансирования на весь период реализации Программы за счет средств федерального бюджета 691 млн. рублей. При этом в данный объем заложено в том числе выполнение таких задач как регламентация вопросов, касающихся повышения денежного содержания и оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих; внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих и т.д.

Возникает сомнение об исполнении поставленных в программе задач в рамках указанного финансирования, так как в рамках государственно-экономических отношениях на современном уровне механизмы стимулирования государственных служащих может быть в большей степени экономическим. Даже если предположить, что сотрудникам милиции выплатят хотя бы по 691 рублей в качестве стимулирования, с учетом, что их сократят до 1 миллиона человек, то бюджет программы уже будет освоен. А как же разработка нормативного правового обеспечения, выполнения научных заявок в рамках реализации Программы и т.п. При этом из госбюджета на поддержку кинематографа государство решило затратить 2,86 млрд. руб. из бюджета страны.

Одним из направлений административной реформы является противодействие коррупции. Сегодня в Российской Федерации в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции. Серьезный антикоррупционный потенциал заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и плане мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005г. №1789-р, а также в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной службы. Необходимо отметить, что вопросу противодействия коррупция на государственной гражданской службе уделяется значительное внимание: Президентом РФ утвержден Национальный план противодействия коррупции; подписан Указ Президента РФ от 19 мая 2008г. №815 «О мерах по противодействию коррупции»; приняты Федеральный закон от 25 декабря 2008г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции»; Федеральный закон от 25 декабря 2008г.№280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» и др.

Несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности РФ.

На наш взгляд, противодействие коррупции должна носить системный характер, исключающий как отсутствие юридической ответственности ряда субъектов, так и неопределенность с точки зрения процедуры привлечения к ответственности.

Среди задач, которые предполагается решить в процессе проводимой в стране административной реформы, направленной на противодействие коррупции, особое место занимает обеспечение правового регулирования государственной службы. Сегодня целях совершенствования законодательства о государственной гражданской службе и достижения поставленных целей института государственной гражданской службы на федеральном уровне необходимо принятие нормативных правовых актов, устраняющих имеющиеся пробелы и коллизии в федеральном законодательстве.

На уровне федерального законодательства продолжается активная работа по нормативному обеспечению одного из важнейших направлений политики современного российского государства – борьбы с коррупцией.

Тогда как положения федеральных законов «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации» предписывают служащим уведомлять о возникновении или угрозе конфликта интересов представителя нанимателя (соответственно часть 3 статьи 19, пункт 11 части 1 статьи 12).

На наш взгляд, для создания в России рациональной государственной службы в первую очередь необходимо решить следующие задачи:

- введение реальной действующей конкурсной системы отбора кадров для государственной службы и систему письменных и устных экзаменов для контроля соответствия гражданского служащего занимаемой должности;

- увеличение возможности для должностного роста государственных гражданских служащих по результатам экзаменов и аттестаций, усиление стимулов повышения их образовательного уровня и квалификации;

- повышение заработной платы госслужащих в 3-5 раз, особенно на высших должностях государственной гражданской службы;

- формирование антикоррупционной инфраструктуры гражданского общества;

- укрепление антикоррупционного мировоззрения и атмосферы нетерпимости к коррупции;

- привлечение молодежи к борьбе с коррупцией;

- расширение международного сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией.

Кроме того, в целях предупреждения коррупции необходимо:

- чаще использование общественное порицание как неотъемлемую часть наказания за коррупционные проступки;

- принять изменения и дополнения в национальное законодательство, закрепляющие однозначный запрет для лиц, совершивших коррупционные преступления, на последующее трудоустройство в государственные органы, бюджетные организации и национальные компании Нижегородской области. С этой целью создать обособленные открытые регистры лиц, которые в соответствии с судебными решениями подвергнуты уголовному наказанию за совершение коррупционных правонарушений;

- инициировать вопрос об ответственности руководителей за состояние антикоррупционной работы в своих подразделениях;

- разработать комплекс мер по поощрению (мотивации) заявителя, сообщившего о коррупционных проявлениях со стороны государственного служащего с одновременным усилением института ответственности за клевету в отношении государственных служащих;

- усиливать независимость судебной ветви власти и обеспечивать верховенство права;

- обеспечить постоянную отчётность и гласность в вопросах обнаружения фактов коррупции и обсуждение их последствий.

В заключение необходимо отметить, что результативность по решению этих и других аналогичных задач будет тем выше, чем эффективнее государство будет поощрять правомерное поведение личности.

Литература:

1. Канищев М.В. Необходимость и поиски реформирования государственной службы Российской Федерации (1996-1998 гг.) // Право и государство: теория и практика. – 2010. – № 2 (62).

2. Колчеманов Д.Н. Административно-правовые средства противодействия коррупции в системе военной и правоохранительной службы зарубежных государств // Административное и муниципальное право. – 2009. – № 1.

3. Нарышкин С.Е. Административная реформа в субъектах Российской Федерации \ С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. – 2008. – № 10.

4. Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. – 2005. – № 12. – С.; 2006. – № 1, 2.

5. Хабриева Т.Я. Административная реформа: решения и проблемы \ Т.Я. Хабриева, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров // Журнал российского права. – 2006. – № 2.