Зарождение организационно-правовых основ инфраструктуры продовольственной безопасности СССР

Взвешенный и непредвзятый анализ государственно-правового развития СССР позволяет открыть немало нового для исследователей. Например, интересны некоторые аспекты новой экономической политики (нэп), проводившейся с 1921 по 1929 гг. Отметим, что голод 1921/22 г. заставил руководство государством обратить внимание на необходимость восстановления и развития продовольственной инфраструктуры. Решение важной народно-хозяйственной задачи шло по нескольким направлениям, а полученные результаты составляют сегодня основу национальной системы продовольственной безопасности.

Прежде всего, в этот период была решена проблема долговременного хранения продовольствия, уже с 1924 г. началось строительство ряда крупных холодильников[1]. К 1925 г. их количество приблизилось к 40, а общая ёмкость хранения достигла 65 тысяч тонн[2]. В июле 1925 г. постановлением СТО было утверждено положение «О Комитете по холодильному делу при Народном Комиссариате Внутренней Торговли»[3]. Новый Комитет создавался для объединения и согласования деятельности различных ведомств и организаций в области холодильного дела, а также для рассмотрения и согласования планов холодильного строительства и развития холодильного дела.

 В 1926/27 г. был утверждён план строительства ещё 46 крупных холодильных сооружений – портовых, яично-птичных, рыбных, фруктовых, распределительных холодильников[4]. Столь масштабное строительство требовало значительных капиталовложений, поэтому была установлена плата за хранение продуктов[5]. Централизованная сеть холодильников, расположенных во всех регионах страны, позволяла образовать значительные продовольственные резервы и создать надлежащие условия для их хранения, что являлось важным фактором зарождающейся системы продовольственной безопасности.

Качественно новый этап развития холодильного дела наступил с принятием постановления СТО «Об упорядочении капитального строительства холодильных предприятий» от 20 октября 1929 г.[6] С этого времени началась подготовка специалистов холодильного дела в учебных заведениях. 

Особым элементом в зарождающейся структуре продовольственной безопасности стала транспортная система[7]. Следует учитывать, что на этом этапе разделение управления транспортным хозяйством по самостоятельным ведомствам отсутствовало[8]. Разруха на транспорте привела к тому, что приказом НКПС в сентябре 1920 г. сведения касающиеся состояния путей сообщений были засекречены[9]. Так, катастрофическое состояние дел на железнодорожном транспорте отразил декрет СНК от 27 октября 1920 г., установивший перечень второстепенных железных дорог, подлежащих разбору[10]. Рельсы и шпалы с железнодорожных веток, признанных декретом второстепенными, снимались и переносились на жизненно важные направления.

 Острая необходимость быстрого восстановления железных дорог обусловила принятие декрета СТО «О календарной программе постройки и ремонта паровозов» от 24 августа 1922 г. Декретом была утверждена представленная ВСНХ календарная программа постройки 508 паровозов, капитального строительства 1800 паровозов и восстановительного ремонта 135 паровозов. Был решён вопрос и с финансированием программы[11]. К концу 1922/23 г. эксплуатационная длина железных дорог составляла уже 69767 км[12]. Доля железнодорожного транспорта в общем объёме грузоперевозок составила 65,3%[13]. Возросшую роль железнодорожных перевозок в области обороны страны и её экономики отразил приказ НКПС от 5 сентября 1922 г. в котором строго запрещалось упоминание любых перевозок мобилизационных запасов[14].

В 1923 г. была проведена важная реорганизация органов управления транспортной системой страны. Так, с образованием СССР на базе Наркомата путей сообщения РСФСР был создан НКПС СССР. Он был образован как орган управления железнодорожным, морским и речным транспортом, а также шоссейными и грунтовыми дорогами общегосударственного и стратегического значения[15].

Проведённая реорганизация значительно повысила эффективность управления железными дорогами и сформировала предпосылки для выделения самостоятельного железнодорожного ведомства. С этого времени отмечен постоянный рост грузовых перевозок, прежде всего – хлебных. В феврале 1924 года Президиум Госплана рассмотрел перспективный план развития железнодорожного транспорта на пятилетие 1923/24–27/28 гг. Планом предусматривался значительный рост объёма перевозок, в первую очередь – продовольственных грузов[16]. Так, перевозки хлебных грузов (вместе с картофелем) за пятилетие планировалось увеличить с 479,6 млн. пудов до 566,7 млн.[17]  В результате реализации этой программы эксплуатационная длина железных дорог увеличилась с 69,8 тыс. км в 1922/23 г.[18] до 76,9 тыс. км в 1927 г.[19]

 Принимаемые государством организационные и правовые решения в области железнодорожного транспорта оказались достаточно эффективными. Уже в 1923/24 г. объёмы перевозок увеличились на 30% по отношению к предыдущему году[20]. В численном выражении перевозки выросли с 316 млн. пудовёрст весной 1922 г. до 532 в четвёртом квартале 1923–24 г., а доходы отрасли выросли с 55 млн. червонных рублей до 190 млн. Это позволило несколько улучшить положение дел с ремонтом подвижного состава. Так, в 1924 г. капитального ремонта требовало всего 1730 паровозов, и на ремонт 1300 из них средства были выделены. Процент неисправных вагонов за год также упал с 32 до 24%[21].

Своевременность восстановления транспортной инфраструктуры в полной мере проявилась уже в 1924 г. Летняя засуха поразила Астраханскую, Царицынскую, Ставропольскую, Терскую губернии, шесть уездов Воронежской губернии, два уезда Самарской губернии четыре уезда Саратовской губернии и Немкоммуну[22]. Масштабы засухи были вполне сопоставимы с бедствием 1921 г. Однако своевременной переброской в поражённые засухой районы значительного количества продовольственных грузов угрозу голода удалось предотвратить и не вызвать паники на внутреннем хлебном рынке[23]. Железные дороги справились с хлебными перевозками, несмотря на то, что хлеб пришлось перевозить на далёкие расстояния и в короткие сроки с Урала и из Сибири[24].

Следует отметить особый вклад НКПС в минимизацию последствий новой масштабной засухи. Летом своевременно были развёрнуты работы по срочному восстановлению вагонов. В результате, если на 1 июля 1924 г. НКПС имел 239 тыс. рабочих товарных вагонов, то уже на 26 июля – 251 тыс. К осени для переброски хлеба было подготовлено уже до 300 тыс. вагонов. Это позволило ежесуточно ставить под погрузку до 17 тыс. вагонов[25].

Уже в 1924 г. ежегодный рост объёмов перевозок хлеба приблизился к довоенному[26]. Тем не менее, учитывая важность проблемы, в июле 1924 г. Президиум Госплана увеличил программу строительства паровозов ещё на 117 единиц[27]. Это было весьма своевременное решение, поскольку к 1925 г. суточное потребление хлеба в стране составляло 1,9 млн. пудов, а на его перевозку уходило около 10 дней[28]. Однако общее состояние транспортной системы страны всё ещё ограничивало хлебозаготовки [29].

Железнодорожное строительство  развивалось быстрыми темпами, только в Белоруссии капитальные вложения в железнодорожный транспорт за период с 1924/25 по 1927/28 гг. выросли более чем в два раза[30]. Развитию железнодорожного транспорта правительством уделялось особое внимание[31]. Поэтому вполне закономерным шагом стало выделение в феврале 1931 г. управления железнодорожным транспортом в самостоятельное ведомство[32]. Таким образом, железнодорожный транспорт оказался важным и надёжным элементом инфраструктуры системы продовольственной безопасности. 

Определённые успехи были достигнуты и в восстановлении речного транспорта. К 1922 г. он находился в плачевном состоянии. Если в 1913 г. речной флот насчитывал 4884 паротеплового судна, то в конце 1922 г. только 3550. Причём работоспособность судов составляла 50% от наличия, износ оборудования приводил к постоянным поломкам и простоям, водные пути были запущены. Проблемы усугублялись организационными неурядицами и постоянными реорганизациями. В силу этого грузооборот речного транспорта составлял всего 25% от довоенного[33].

Ситуация в речном хозяйстве начала выправляться с 1922/23 хозяйственного года. Важную роль здесь сыграло постановление ВЦИК и СНК от 20 июня 1923 г., в соответствии с которым для осуществления надзора за состоянием судов и классификацией судов учреждался Российский регистр[34]. Он создавался с целью классификации, регистрации и оценки состояния морских, речных и озерных судов и их механизмов, осуществления надзора за техническим состоянием судов, определения района их плавания и выдачи соответствующих документов.

Появление подобного государственного органа было крайне необходимо, оно упорядочивало всю систему морских и речных перевозок, вносило сюда необходимое организационное и правовое начало. Постановление от 20 июня 1923 г. явилось тем фундаментом, на котором стали формироваться различные службы технического и административного надзора за морским и речным транспортом.  

Уже первое обследование состояния котлов по судам речного флота, проведённое Российским Регистром в 1922/23 г., показало плачевное состояние речного флота. Так, из обследованных 2674 котлов имели возраст свыше 24 лет 1186 котлов (44,5%), 179 котлов (6,7%) работали с понижением давления 54 (2,2%) были изъяты из эксплуатации за негодностью[35]. На основании результатов обследования НК Путей Сообщения произвёл разбивку всех  судов на три группы, выделив рабочее ядро, резерв и нерабочую группу. На ремонт оборудования и восстановление речных путей были выделены некоторые средства, произведена концентрация оборудования в наиболее мощных ремонтных мастерских.

Летом 1923 г. в работу было выпущено 1775 судов, что составляло ровно половину от всего имевшегося флота. Такая мера позволила отобрать наиболее качественные суда, что значительно повысило качество речных перевозок и давало возможность впервые наметить их объёмы. В то же время, слабое финансирование не позволяло начать капитальный ремонт судов, производился лишь текущий, не выполнены были и программы по восстановлению речных путей.

С началом 1923/24 г. хозяйственного года началась реализация пятилетнего плана восстановления и развития речного флота. Он предусматривал восстановление грузоперевозок к 1928 г. до 50% за счёт перевода судов из резерва в основной состав, капитального ремонта нерабочих и постройки новых. План предусматривал и восстановление рабочих путей до довоенного состояния[36]. Только в Белоруссии вложения в водный транспорт выросли в 9 раз[37].

 В период нэп в нашей стране были заложены и основы для развития автомобильного транспорта. Автоперевозки приобретали особое значение в связи с удалённостью железных дорог от производителей товарного хлеба и неуклонным сокращением объёмов гужевых перевозок. Поэтому решение «зерновой проблемы» во многом упиралось в отсутствие автотранспорта и соответствующих дорог. Производство отечественных грузовых автомобилей было налажено только во второй половине 1920-х г.

Важную роль в развитии автотранспортной сети страны сыграло постановление ЦИК и СНК СССР «О дорожном хозяйстве и автомобильном деле в СССР» от 28 ноября 1928 г.[38] В соответствии с ним при СНК союзных республик были образованы главные управления шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта. В них было сосредоточено всё управление дорожным хозяйством страны. Расходы на содержание и ремонт союзных дорог были отнесены в союзный бюджет, а республиканских дорог – в республиканские бюджеты. Одновременно образовывались республиканские дорожные фонды, в которые обращалось 25% поступлений местного налога с грузоперевозок и специальных республиканских ассигнований. Союзный фонд образовывался в размере 60 млн. рублей. 

НКПС СССР был обязан разработать принципы классификации дорог и представить соответствующий перечень дорог к 1 января 1929 г. на утверждение СТО. Этим постановлением СНК республик обязывались в месячный срок разработать постановления, вводящие трудовую повинность по развитию дорожной сети. Определялись основные принципы трудовой повинности: не более шести дней в году; привлечение всех организаций и предприятий, пользующихся местными дорогами. Важно указать и на то, что положение явилось правовой основой начала строительства бетонных и асфальтобетонных дорог, ставшими надёжными транспортными артериями страны.

В период нэп началось и создание пищевой индустрии. В 1925 г. был создан первый крупный хлебозавод, в 1927 г. началось строительство первых мясокомбинатов, беконных фабрик и т. д[39]. В 1928 г. производство консервов в СССР составило 128 млн. условных банок и оно неуклонно росло[40]. Законсервироваванное продовольствие, находящееся на долговременном хранении в специальных холодильниках становилось важным фактором продовольственной безопасности.  

Таким образом, в период нэп была сформирована мощная сеть государственных зернохранилищ, были заложены предпосылки и для выполнения такого важного условия продовольственной безопасности, как наличие разветвлённой транспортной сети. В итоге, транспортные артерии страны оказались не только восстановленными, но и качественно изменились. Для этого были приняты своевременные организационные и правовые меры, разработаны и утверждены государственные программы развития всех видов транспорта, предусмотрено их бюджетное финансирование. Получило законодательное оформление начало строительства бетонных и асфальтобетонных дорог в стране. К концу 1920-х гг. в СССР завершилось создание организационных, материальных и правовых основ холодильного дела, началось создание пищевой индустрии, что стало значительным вкладом в формирование условий продовольственной безопасности страны. В итоге сельскохозяйственное производство, переработка, транспортировка, хранение и распределение продовольственных ресурсов составили единый хозяйственный комплекс. То есть, уже в годы нэп были заложены ключевые элементы современной инфраструктуры продовольственной безопасности страны.

[1] Горлов С. Очередной вопрос // Скоропортящиеся продукты и холодильное дело. 1926. № 3. С. 27.

[2] См.: Огановский Н.П. Сельское хозяйство СССР и его экспортные ресурсы // Плановое хозяйство. 1925. № 2. С. 79.

[3] См.: СЗ СССР. 1925. № 55. Ст. 412.

[4] См.: Шальт В.И. Указ. соч. С. 54.

[5] См.: ГАСО. Ф. Р–76. Оп. 1. Д. 32. Л. 1.

[6] См.: ГАРФ. Ф. 5674. Оп. 1. Д. 38. м/ф. (2). Л. 291–299.

[7] См.: РГАЭ. Ф. 1884. Оп. 49. Д. 1. Л. 1. 

[8] См.: СЗ СССР. 1931. № 8. Ст. 85.

[9] См.: РГАЭ. Ф. 1884. Оп. 49. Д. 1. Л. 1. 

[10] См.: СУ РСФСР. 1920. № 86. Ст. 433.

[11] См.: СУ 1922. № 54. Ст. 689.

[12] РГАЭ. Ф. 1884. Оп. 49. Д. 118. Л. 78.

[13] Рассчитано по данным статистического ежегодника «Народное хозяйство СССР 1922–1972 гг». С. 293.

[14] РГАЭ. Ф. 1884. Оп.49. Д. 3. Л. 15.

[15] См.: СЗ 1931. № 8. Ст. 85.

[16] См.: Белюнов С. Проблема грузооборота по перспективному плану железнодорожного транспорта на пятилетие 1923/24–27/28 гг. // Плановое хозяйство. М.: Издание Госплана СССР. 1924. № 6. С. 3.

[17] См.: Белюнов С. Указ соч. С. 3.

[18] РГАЭ. Ф. 1884. Оп 49. Д. 118. Л. 78.

[19] См.: Народное хозяйство СССР 1922–1972 гг. С. 296.

[20] См.: Там же. С. 7.

[21] РГАЭ. Ф. 1884. Оп. 49. Д. 118. Л. 9.

[22] См.: Маркович М. Сельское хозяйство и план НКЗ // Плановое хозяйство. 1924. № 7–8. С. 58.

[23] См.: Первушин С. А. Конъюнктура народного хозяйства СССР в июле 1924 года. Плановое хозяйство. 1924 г. № 7–8. С.10–11.

[24] См.:  См.: Белюнов С. Указ соч. С. 4.

[25] РГАЭ. Ф. 1884. Оп 8. Д. 3. Л. 96.

[26] См.: Янушевский П.С. Работа железнодорожной сети в 1923/24 г., план на 1924/25 г. и сравнение с перспективным планом // Плановое хозяйство. 1925. № 2. С. 90.

[27] См.: В Президиуме Госплана // Плановое хозяйство. 1924. № 7–8. С. 114. 

[28] См.: Мекк Н.К. Надо или не надо увеличивать скорость движения грузов по железным дорогам // Плановое хозяйство 1925. № 10. С. 83.

[29] См.: Карпель Г. Плановые заготовки первой половины кампании. // Хлебный рынок и хлебный экспорт. 1927. № 1 – 2 (6 – 67). С. 21.

[30] См.: НАРБ. Ф. 31. Оп. 1. Д. 9. Л. 18.

[31] См.: ГАРФ. Ф. 5674. Оп. 1. Д. 38. м/ф. (1). Л. 15.

[32] См.: СЗ СССР. 1931. № 8. Ст. 85.

[33] См.: Белюнов С. Речной транспорт и перспективы его планирования. С. 111–112.

[34] См.: Сборник декретов, постановлений, распоряжений и приказов по народному хозяйству, опубликованных за июнь 1923 г. № 6. М., 1923. С. 95–96.

[35] См.: РГАЭ. Ф. 1884. Оп 8. Д. 3. Л. 13.

[36] См.: Белюнов С. Речной транспорт и перспективы его планирования // Плановое хозяйство. М.: Издание Госплана СССР. 1924. № 7–8. С. 110–119.

[37] См.: НАРБ. Ф. 31. Оп. 1. Д. 9. Л. 18.

[38] См.: СЗ. 1929. № 6. Ст. 52.

[39] См.: Осокина Е.А. За фасадом «сталинского изобилия». С. 40.

[40] См.: Народное хозяйство СССР 1922–1972 гг. Юбилейный статистический ежегодник. М.: Статистика. 1972. С. 212.