Муниципальное право России (Костюков А.Н.) » Правовая организация местного самоуправления

Правовая организация местного самоуправления

Общая характеристика правовой организации местного самоуправления

Правовая организация местного самоуправления включает совокупность правовых норм, содержащихся в международных правовых актах, Конституции РФ, нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов, муниципальных правовых актах, регулирующих и обеспечивающих осуществление местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

Закон от 6 октября 2003 г. в ст. 4 закрепляет перечень нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права. В соответствии с этим перечнем правовое регулирование местного самоуправления подразделяется на четыре уровня:

  • международно-правовой, включающий общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, в их числе Европейскую хартию местного самоуправления;
  • федеральный, куда входят Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);
  • региональный, включающий уставы (конституции) субъектов РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам местного самоуправления;
  • муниципальный, содержащий уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

    Все нормативные правовые акты, регулирующие местное самоуправление, находятся в иерархической структуре. Важнейшим направлением совершенствования муниципально-правового регулирования местного самоуправления является обеспечение соответствия нормативных правовых актов муниципальных образований, субъектов РФ федеральному законодательству о местном самоуправлении.

    В основе нормативно-правового регулирования местного самоуправления лежит Конституция Российской Федерации.

    Конституция РФ относит установление общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Это влечет за собой принятие специального федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления и соответствующих ему законов субъектов РФ, регулирующих в пределах и порядке, определенных федеральным законом, отдельные элементы, относящиеся к общим принципам местного самоуправления. В самом федеральном законе могут быть определены правоотношения в сфере местного самоуправления, подлежащие регулированию иными федеральными законами. Вместе с тем, изменение общих принципов организации местного самоуправления допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в статутный федеральный закон. Таким образом, иные федеральные законы не должны затрагивать общие принципы организации местной власти. В частности, вопросы местного значения устанавливаются только ФЗ № 131-ФЗ, и их изменение другими законами и иными нормативными правовыми актами не допускается.

    Конституционные положения о местном самоуправлении находят свое развитие и конкретизацию в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ и муниципальных правовых актах конкретных муниципальных образований.

    Наконец, муниципально-правовое регулирование местного самоуправления в значительной степени определяется характером проводимых в стране реформ. На всем протяжении становления и развития этого института в России были приняты три основополагающих статутных закона о местном самоуправлении.

    Первым был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г. Отдельные его положения о предметах ведения и полномочиях органов местного самоуправления поселкового (сельского), районного и городского уровней, об организации и осуществлении территориального общественного самоуправления продолжали применяться вместе с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. в части, не противоречащей Конституции РФ и федеральному законодательству. Это говорит о его высоком правовом потенциале.

    Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ концептуально изменил подходы в правовом регулировании местного самоуправления. В нем была закреплена модель децентрализации системы власти и управления и предоставлены значительные права субъектам РФ и муниципальным образованиям в самостоятельном определении территориальных и организационных моделей местного самоуправления. Но на практике многообразия в подходах не случилось. Все свелось к организации местного самоуправления только в крупных городах, как правило, административных центрах субъектов РФ, и на уровне районов в границах прежних административно-территориальных единиц субъекта РФ. Внутри района городские и сельские поселения статуса муниципального образования как правило не имели, и местное самоуправление здесь, по сути, отсутствовало.

    Кроме того, принятый в 1997 г. ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» так и не заработал. Многие его принципиальные положения, закрепляющие самостоятельность местных бюджетов, не были реализованы. Конституционные положения о компенсации дополнительных расходов органов местного самоуправления, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, не выполнялись. Так называемые «не финансируемые федеральные мандаты» или положения федеральных законов, предусматривающие социальные выплаты и льготы за счет средств местного бюджета, «съедали» значительную часть бюджетов муниципальных образований. Все это неуклонно приводило к нарастанию кризисных явлений в местном самоуправлении.

    Эти обстоятельства потребовали проведения реформы местного самоуправления в России, разработки и принятия нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. В нем изменилось соотношение федерального и регионального законодательного регулирования местного самоуправления в сторону усиления федерального уровня.

    Конституция Российской Федерации о местном самоуправлении

    Конституция РФ занимает основополагающее место в системе правового регулирования местного самоуправления. Местное самоуправление отнесено к основам конституционного строя Российской Федерации, ориентированной на демократические и правовые ценности. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, одну из форм осуществления народовластия.

    Возникает вопрос, может ли население отказаться от реализации своего права на осуществление местного самоуправления и осуществлять свою власть только через органы государственной власти? Такая возможность была предусмотрена в Уставе Курской области. Если население самостоятельно и добровольно через референдум принимает решение об отказе от реализации права на осуществление местного самоуправления, то на этой территории осуществляется государственная власть Курской области. Конституционный Суд РФ, рассматривая соответствующее дело, определил, что право граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования, т.е. даже через референдум население не может отказаться от данного права. Именно поэтому местное самоуправление является обязательным и необходимым институтом при управлении территориями государства.

    Конституция РФ содержит ряд норм прямого действия, непосредственно регулирующих вопросы местного самоуправления. Местному самоуправлению посвящена отдельная глава 8 «Местное самоуправление», в которой закреплены основное содержание местного самоуправления и формы его осуществления (ст. 130), территориальные и организационные основы местного самоуправления (ст. 131), основные полномочия органов местного самоуправления и основы взаимодействия с органами государственной власти (ст. 132), гарантии осуществления местного самоуправления (ст. 133). Кроме того, местное самоуправление упоминается в отдельных статьях Конституции РФ (ст. 3, 8, 9, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 72), содержащих важнейшие характеристики этого института.

    Если сравнить число конституционных норм о местном самоуправлении, то окажется, что их объем намного больше объема конституционного регулирования других отраслей права. Такого подробного конституционного регулирования местного самоуправления, как у нас, не знает ни одна конституция зарубежных федеративных государств.

    Подробное конституционное регулирование местного самоуправления имеет свои причины и связано с особенностями возникновения и утверждения этого важнейшего демократического института гражданского общества в Российской Федерации. Как отмечает В.И. Васильев, регламентирование в Конституции федеративного государства местного самоуправления оправдано в той степени, насколько это соответствует политическим реалиям. Так в странах с развитой системой демократии муниципальные институты на федеральном уровне не регламентируются (США, Канада), в других (ФРГ, Франция) в конституции дается краткая обобщенная характеристика местного самоуправления и несколько норм о принципах организации и финансовых основах его функционирования. В Конституции РФ, которая закрепила контуры новой реальной Федерации, заменившей прежнюю формальную федеративную систему, достаточно было установить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив самим субъектам Федерации урегулировать остальные вопросы. Однако надо учитывать, что местное самоуправление устанавливалось не снизу, а сверху. Поэтому необходима была общая конституционная модель местного самоуправления и достаточные конституционные гарантии его развития.

    В соответствии с п. «н» ч.1 ст. 72 Конституции установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В Конституции заложена базовая модель местного самоуправления, основные принципы его организации, которые являются основой для правового регулирования местного самоуправления на уровне субъектов РФ.

    Кроме того, необходимо отметить, что принятие Конституции РФ 1993 г. предшествовало подготовке к вступлению России в Европейский Союз, одним из условий которого должна стать ратификация Европейской хартии местного самоуправления. Поэтому большинство принципов местного самоуправления, предусмотренных этой Хартией, было закреплено в Конституции РФ.

    Конституционная модель местного самоуправления в Российской Федерации базируется на следующих основных конституционных положениях.

    1. Организационное обособление органов местного самоуправления в системе органов государственной власти и взаимодействие с органами государственной власти. В ст. 12 Конституции РФ определяется, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта конституционная норма вызывала и вызывает до сих пор споры принципиального характера. Являются ли органы местного самоуправления полностью самостоятельными и независимыми от органов государственной власти, и каковы пределы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти?

    Местное самоуправление является особой формой децентрализации государственного управления. То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает, что местное самоуправление только организационно обособлено от государственной власти. Формирование органов местного самоуправления — дело населения соответствующего муниципального образования (МО).

    Они не могут назначаться «сверху», их состав не должен согласовываться с органами государственной власти РФ или субъектов РФ или утверждаться ими. Органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности к органам государственной власти. Органы государственной власти могут действовать рядом с органами местного самоуправления, но не вместо них. Вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления органы государственной власти не могут.

    Но при этом органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений. Организационно отделенные от государственной власти, они с ней связаны функционально. Само создание и важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти — федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики, могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.

    А.Н Кокотов и А.С. Соломаткин отмечают, что заложенная в Конституции модель вертикальной децентрализации власти подразумевает разделение категорий «публичная власть» и «государственная власть», которые раньше традиционно отождествлялись. Местное самоуправление следует рассматривать в качестве негосударственного элемента публичной власти. Механизм публичной власти включает в себя государственную и местную (муниципальную) власть. Таким образом, местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя (наряду с государством) имеет источником своего существования не государственную, а конституционную волю.

    Согласно другой позиции органы местного самоуправления и органы государственной власти на местах не следует противопоставлять. Можно относить их к единым местным органам власти.

    При этом признается, что эта позиция противоречит ст. 12 Конституции РФ и предлагается изменить ее формулировку.

    Конституционный механизм взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти предусматривает возможность их наделения законом отдельными государственными полномочиями. Обязательным условием наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132).

    2. Самостоятельность населения как необходимое условие осуществления местного самоуправления и закрепление пределов такой самостоятельности. Конституция РФ гарантирует организационную, экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления.

    Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130). Конституция РФ не содержит подробного перечня вопросов местного значения и называет в их числе управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов и охрану общественного порядка, иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132).

    Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131). Под структурой органов местного самоуправления следует понимать и строение системы основных органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, и внутреннее устройство каждого из этих органов. Важно при этом учитывать, что конституционное положение о самостоятельном определении населением структуры органов самоуправления необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции, трактующими компетенцию разных органов в определении правового статуса местного самоуправления. Так, в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции установление общих принципов организации системы местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Очевидно, что структура местного самоуправления, определяемая населением, должна соответствовать этим общим принципам.

    Экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность. Конституция РФ признает и равным образом защищает муниципальную собственность наряду с другими формами собственности (ст. 8). В муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы (ст. 9). Экономическая самостоятельность обеспечивается правом органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законодательством и уставами муниципального образования, — население непосредственно.

    Финансовая самостоятельность обеспечивается правом органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, а также устанавливать местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132).

    3. Осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Это должно быть, поскольку местное самоуправление в целом и органы местного самоуправления в частности закреплены в качестве обязательного элемента конституционного механизма народовластия (ст. 3). Конституция РФ устанавливает первичные территории, в которых осуществляется местное самоуправление: городские и сельские поселения, а также другие территории с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131). Конституция РФ, определяя территориальные основы местного самоуправления, не дает исчерпывающий перечень территорий, где может осуществляться местное самоуправление. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» связывает самоуправленческие территориальные единицы с понятием «муниципальное образование».

    Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131). Однако форма учета мнения населения в Конституции не определяется, это является предметом законодательного регулирования на уровне РФ и субъектов РФ.

    4. Формы местного самоуправления. Конституция РФ закрепляет такие формы местного самоуправления, как референдум, выборы и т.д. через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Конституция РФ не дает исчерпывающего перечня форм прямого волеизъявления граждан. Он может быть расширен в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, а также муниципальных правовых актах.

    5. Права местного самоуправления. В Конституции РФ предусмотрена отдельная специальная норма (ст. 133), гарантирующая местному самоуправлению право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, и запрещающая ограничения прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

    Федеральное законодательство о местном самоуправлении

    Лишь Российская Федерация вправе регулировать права и свободы человека и гражданина в сфере местного самоуправления. В исключительном ведении Российской Федерации находится судебная защита местного самоуправления, вопросы обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, конституционная, уголовная, гражданская ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Лишь Российская Федерация вправе вводить правовые ограничения в сфере местного самоуправления. В сфере ее исключительного ведения находятся вопросы правового регулирования особенностей местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, приграничных территориях.

    Большинство других вопросов организации и деятельности местного самоуправления относится к предмету совместного ведения при установлении приоритета федеральных законов. По предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ). Приоритет федерального закона относится также и ко всем иным федеральным нормативным правовым актам, изданным Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными государственными органами исполнительной власти. Это конституционное положение в полной мере реализовано в процессе проведения современной реформы местного самоуправления.

    При разграничении полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления установлены довольно жесткие ограничения для субъектов РФ, которые вправе осуществлять правовое регулирование местного самоуправления только в случаях и порядке, установленном федеральным законом. Федеральное муниципально-правовое регулирование выступает на первое место, обеспечивая определенное единство и унификацию в правовом регулировании местного самоуправления, задавая основы для оптимальной модели местного самоуправления в Российской Федерации.

    Все федеральные законы, регулирующие в той или иной степени муниципальные правоотношения можно разделить на три основных вида: статутные, или основополагающие; специализированные; отраслевые.

    1. Статутные законы. Среди федеральных законов о местном самоуправлении наиболее важное место занимает ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Он лежит в основе законодательного регулирования местного самоуправления и может быть назван статутным.

    И.В. Выдрин предлагает называть такие законы систематизированными, поскольку они объединяют нормативные предписания различных отраслей права (гражданского, финансового, административного), подчиняя их задаче регулирования муниципально-правовых отношений. Законы данной группы выполняют самую значительную роль в определении статуса местного самоуправления и режима его функционирования.

    Законом от 6 октября 2003 г. установлено, что в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ и настоящему Федеральному закону применяются Конституция РФ и настоящий Федеральный закон. Тем самым закрепляется его приоритет по отношению к другим федеральным законам, регулирующим местное самоуправление в России. Но, по мнению А.Н. Кокотова, этот приоритет присутствует при регулировании таких вопросов, как закрепление территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия). При регулировании иных правоотношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства. Так при регулировании муниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должны обладать соответственно Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ2.

    Здесь следует уточнить, что в статутном Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к принципиальным правовым положениям, которым не должны противоречить и нормы кодифицированных отраслевых законодательных актов, следует отнести перечень вопросов местного значения и полномочия, права и обязанности органов местного значения по решению этих вопросов. Проблема расширения предметов ведения и обязанностей органов местного самоуправления в иных федеральных законодательных актах отмечается в числе тех, которые привели к кризису местного самоуправления и необходимости проведения реформы местного самоуправления.

    2. Специализированные федеральные законы. Они призваны регулировать отдельные вопросы организации и осуществления местного самоуправления. Можно выделить следующие федеральные законы данного вида:

    • «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ;
    • «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ;
    • «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ;
    • «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178 ФЗ; «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ; «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г.

    Следует отметить проблему разработки и принятия необходимых специализированных федеральных законов о местном самоуправлении. Так, статутный Федеральный закон 1995 г. предполагал, а в ряде случаев предписывал принятие достаточно большого числа специальных законов, регулирующих отдельные вопросы местного самоуправления. Одни из них в качестве проектов уже достаточно долго находятся на рассмотрении в Государственной Думе, другие так и не были разработаны и приняты, например: об основах статуса выборных лиц местного самоуправления в РФ, об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ, о государственных минимальных социальных стандартах, об общих принципах организации муниципальных органов охраны общественного порядка или о муниципальной милиции и некоторые другие.

    Закон от 6 октября 2003 г. также предусматривает принятие отдельных специальных законов, например: об особенностях осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (ст. 80), в наукоградах (ст. 81), на приграничных территориях (ст. 82).

    3. Отраслевые федеральные законы. Они непосредственно не регулируют вопросы местного самоуправления, но в них, как правило, содержатся указания на полномочия, права и обязанности органов местного самоуправления в соответствующей сфере общественной жизни и правового регулирования. Часто соответствующие муниципально-правовые нормы содержатся в кодифицированных законодательных актах. Выше мы уже говорили о соотношении статутного закона о местном самоуправлении и норм, входящих в состав кодексов, на примере БК РФ и НК РФ.

    Полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в Земельном кодексе РФ, полномочия в сфере охраны атмосферного воздуха — в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ, в градостроительной сфере — в Градостроительном кодексе РФ, в сфере гражданской обороны — в Федеральном законе «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ, в сфере образования — в Законе РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1 и т.д.

    На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и иными нормативными правовыми актами — постановлениями палат Федерального Собрания, указы Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, актами федеральных органов государственной исполнительной власти. Все эти акты являются подзаконными и составляют правовую основу местного самоуправления.

    К правовым актам Государственной Думы можно отнести постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ «О ходе исполнения Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” и обеспечении конституционных прав на самостоятельное решение вопросов местного значения» от 10 июля 1996 г.

    Указы Президента РФ определяют основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе направления государственной политики по развитию местного самоуправления. В ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ местному самоуправлению уделяется достаточно много внимания. Указами Президента РФ регламентируются и конкретные сферы муниципальной деятельности. Следует назвать такие указы Президента РФ:

    • «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г.;
    • «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» от 21 марта 1994 г.;
    • «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г.;
    • «О поэтапном формировании органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г.;
    • «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» от 19 сентября 1998 г.;
    • «О Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы» от 24 мая 1996 г.;
    • «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» от 11 июня 1997 г.;
    • «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г.

    Можно также перечислить постановления Правительства РФ:

    • «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» от 27 декабря 1995 г. № 1251;
    • «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 17 июля 1996 г. № 871;
    • «Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области» от 11 октября 1996 г. № 1188;
    • «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 “Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации”» от 15 августа 1997 г. № 1045;
    • «О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» от 19 января 1998 г.;
    • «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» от 15 декабря 1999 г. № 1394;
    • «Об утверждении правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления» от 31 декабря 2004 г. № 903;
    • «Об утверждении положения о взаимодействии органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления» от 22 августа 2005 г. № 533;
    • «О порядке компенсации расходов органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, где нет военных комиссариатов, связанных с осуществлением в 2005 году первичного воинского учета» от 14 декабря 2005 г. № 766;
    • «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» от 6 февраля 2006 г. № 75.

    Вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в различных актах федеральных министерств и ведомств. Как правило, эти акты издаются в развитие и в целях реализации положений, предусмотренных постановлениями Правительства РФ, как, например, приказ Министерства регионального развития РФ «Об утверждении методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма» от 25 февраля 2005 г. № 17.

    Региональное законодательство о местном самоуправлении

    На уровне субъектов Российской Федерации вопросы регулирования местного самоуправления находят отражение в их конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актах.

    В рамках предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, субъекты РФ вправе осуществлять правовое регулирование местного самоуправления только в случаях и порядке, установленном Законом от 6 октября 2003 г. Положения конституций (уставов) и иных законов, регулирующих отдельные вопросы организации и осуществления местного самоуправления не должны противоречить основополагающим началам и принципам, закрепленным в Конституции РФ и федеральном законодательстве.

    Субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения и до принятия соответствующих федеральных законов. Однако после принятия федерального закона законы и иные правовые акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом в течение трех месяцев.

    Закон 2003 г. к предмету правового регулирования со стороны субъектов РФ отнес следующие вопросы:

    • установление статуса муниципальных образований; изменение границ муниципальных образований;
    • порядок подготовки и проведения местного референдума; преобразование муниципальных образований;
    • наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ;
    • порядок проведения муниципальных выборов;
    • порядок голосования по отзыву выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов; порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления; установление административной ответственности за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан; наименования органов местного самоуправления;
    • установление дополнительных полномочий представительного органа муниципального образования;
    • условия контракта для главы администрации в части осуществления государственных полномочий;
    • установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы администрации;
    • правовое регулирование муниципальной службы; требования к формированию, утверждению, исполнению местного бюджета, контролю за его исполнением; предельные нормативы по оплате труда и численности выборных должностных лиц, депутатов, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений для муниципального образования, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности;
    • случаи осуществления расходов местных бюджетов на финансирование полномочий органов государственной власти субъектов РФ;
    • случаи и порядок финансирования за счет средств бюджета субъекта РФ финансовых обязательств органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
    • ставки по доходам от региональных налогов и сборов, зачисляемые в местный бюджет;
    • порядок расчета дополнительных нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты;
    • порядок образования фондов финансовой поддержки муниципальных образований и предоставления дотаций из них;
    • порядок отбора инвестиционных программ и проектов муниципальных образований для предоставления субсидий из фонда муниципального развития.

    Следует отметить, что объем правового регулирования субъектами РФ вопросов в области организации и осуществления местного самоуправления в целом уменьшился по сравнению с прежним законом.

    Законодательные акты субъектов РФ о местном самоуправлении можно разделить на две группы: статутные (базовые, или комплексные), специализированные или тематические.

    1. Статутные (базовые) законодательные акты субъектов РФ о местном самоуправлении следует отнести конституции республик и уставы других субъектов РФ, в которых, как правило, местному самоуправлению посвящена отдельная глава. Так, в Уставе Омской области местному самоуправлению посвящена глава 6, в Конституции республики Северная Осетия — Алания — глава 10 «Местное самоуправление», в Уставе (Основном Законе) Саратовской области — глава 12 «Местное самоуправление в области».

    Кроме того, почти во всех субъектах РФ приняты базовые законы о местном самоуправлении. Как отмечает Е.С. Шугрина, структура законов о местном самоуправлении в регионах не отличается большим разнообразием. Так, например законы Читинской области практически полностью повторяют структуру Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Законы Омской области, Республики Тывы и Приморского края содержат нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по управлению разными областями и сферами местной жизни. Как правило, законы субъектов РФ не регулируют подробно большинство вопросов местного самоуправления, оставляя это на усмотрение самих муниципальных образований. Однако есть достаточно подробные законы. Например, Закон о местном самоуправлении Ямало-Ненецкого автономного округа содержит 26 статей, а Закон Омской области включает 112 статей.

    2. Специализированные законы субъектов РФ. Они осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах деятельности, наделяют органы местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ, регулируют иные отдельные вопросы организации и осуществления местного самоуправления.

    Перечислим некоторые законы Омской области:

    • «О выборах в органы местного самоуправления Омской области» от 7 июля 2003 г. № 456-ОЗ;
    • «О наименованиях органов местного самоуправления в Омской области» от 9 февраля 2005 г. № 609-ОЗ;
    • «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Омской области государственными полномочиями в сфере поддержки сельскохозяйственного производства» от 28 декабря 2005 г. № 721-ОЗ;
    • «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Омской области» от 6 октября 2005 г. № 674-ОЗ;
    • «О регулировании земельных отношений в Омской области» от 6 февраля 2006 г. № 731-ОЗ, которым установлены полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений;
    • «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городского округа Омской области государственными полномочиями по подготовке и проведению Всероссийской сельскохозяйственной переписи» от 5 апреля 2006 г. № 741-ОЗ и др.

    Законодательная база в субъектах РФ также отличается по количеству принятых тематических законов, регулирующих отдельные вопросы местного самоуправления. Е.С. Шугрина приводит статистические сведения о наличии региональных законов, регулирующих различные вопросы местного самоуправления. Например, в Волгоградской, Владимирской, Пермской областях, Ханты-Мансийском автономном округе принято более 30 законов, в Республике Коми, Татарстане, Хакасии — менее 101.

    В числе таких законов, которые приняты в большинстве субъектов РФ, можно назвать законы о местном референдуме, о муниципальной службе, об административно-территориальном устройстве, о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, о собраниях и сходах граждан, об обращениях в органы местного самоуправления. о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ, об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и др.

    В настоящее время система правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне проходит непростой процесс реформирования. Некоторые законы субъектов РФ признаны утратившими силу. При этом не всегда осуществляется адекватная правовая замена. Например, В Омской области признан утратившим силу с 1 января 2006 г. Закон Омской области «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Омской области», а соответствующий федеральный закон, призванный урегулировать основы правового статуса депутатов и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и гарантии их деятельности, еще не принят. Так возник пробел, который не может быть устранен на уровне муниципального образования путем принятия соответствующего муниципального правового акта, поскольку многие гарантии требуют федерального или регионального законодательного закрепления.

    В состав региональной правовой базы о местном самоуправлении входят иные подзаконные нормативные правовые акты высших должностных лиц исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (губернаторов, глав администраций, председателей правительства субъекта РФ), а также акты органов исполнительной власти субъектов РФ. Так, приказом Министерства финансов Омской области от 8 августа 2005 г. № 70 утверждено Типовое соглашение между органом местного самоуправления Омской области и управлением Министерства финансов Омской области о кассовом обслуживании исполнения местного бюджета. Министерством здравоохранения Омской области издан приказ «О мониторинге ситуации в сфере здравоохранения на территории Омской области, связанной с Омской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Омской области» от 20 марта 2006 г. № 11.

    Судебные решения как источники муниципального права

    Вопрос о том, могут ли судебные решения быть отнесены к источникам правового регулирования местного самоуправления, носит дискуссионный характер. Судебная практика и судебный прецедент получили значение источников права во времена римского права. Судебный прецедент распространен в Англии и странах, заимствовавших англосаксонское «общее право», таких, как США, Канада, Австралия.

    В советской правовой системе судебный прецедент и судебная практика традиционно не признавались источниками права. Основные аргументы сводились к тому, что правосудие рассматривалось только как одна из форм применения закона, придание судебным органам нормотворческих функций вело к подрыву роли представительных органов в законодательной деятельности.

    Однако по мере развития и укрепления судебных органов в Российской Федерации появляется все больше сторонников мнения о возможности отнесения судебных прецедентов к числу источников права. В значительной мере этому способствовало появление Конституционного Суда РФ c полномочиями признавать не соответствующими Конституции Российской Федерации законы, иные нормативные акты и их отдельные положения, которые в силу этого не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.

    Рассмотрим основные положения научной дискуссии о правовой природе решений Конституционного Суда как источника права.

    Авторы книги «Конституционное право России» пишут: «Право Конституционного Суда РФ признавать законодательные акты и их отдельные положения неконституционными «поднимает» судебное решение до уровня закона, т.е. оно уже не просто акт применения права, а само право»1.

    М.В. Баглай постановления Конституционного Суда РФ относит к числу источников конституционного права, в которых устанавливается соответствие Конституции России конституций и уставов субъектов Федерации, законов и других нормативных правовых актов, а кроме того, разрешаются споры и дается толкование Конституции. Хотя с формальной точки зрения Конституционный Суд не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юридической силе стояли бы выше актов парламента и президента, но по сути он таковыми является. Существует презумпция конституционности каждого закона, но любые акты и их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу.

    О.Е. Кутафин считает, что М.В. Баглай преувеличивает юридическую силу такого рода актов Конституционного Суда, ставя их выше актов парламента и президента. Тот факт, что любые акты и отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу, не свидетельствует о том, что акты Конституционного Суда по юридической силе стоят выше актов парламента и президента. Это свидетельствует лишь о том, что Конституция по своей юридической силе стоит выше актов и парламента, и президента, и всех других государственных органов.

    А.В. Мицкевич полагает, что в результате признания актов и отдельных положений неконституционными, законодатель приводит нормы закона в соответствие именно с Конституцией России, а не с постановлениями Конституционного Суда РФ4.

    Не создает новых правовых норм Конституционный Суд и в процессе толкования Конституции РФ. Как указывает В.С. Нерсесянц, «толкование нельзя смешивать ни с толкуемой нормой, ни с нормой права вообще. Правотолковательное положение — это всего лишь правило надлежащего понимания уже наличной толкуемой нормы права, а не новая норма права»1. Действительно, Конституционный Суд в процессе толкования Конституции не пользуется правом ее дополнения и развития отдельных положений.

    На основании приведенных аргументов О.Е. Кутафин приходит к выводу о том, что акты Конституционного Суда не создают правовых норм и не могут рассматриваться в качестве источников права, хотя они, как и все правовые акты, обязательны для исполнения. Но далее он заявляет, что «вопрос о судебных решениях как источника права, не является таким простым, как может показаться на первый взгляд. Право в российской литературе чаще всего определяется как система норм, установленных или санкционированных государством. Отсюда следует, что источником права могут выступать только правовые акты, имеющие нормативный характер. Все прочие правовые акты, в которых решаются конкретные вопросы жизни общества, имеют индивидуальное значение и, следовательно, источниками права не являются.

    Однако среди этих актов достаточно много таких, которые не создают правовых норм, но играют важную регулирующую роль. Поэтому, видимо было бы правильно рассматривать источники права в широком и узком смысле этого слова. В широком смысле таким источником являются все правовые акты, а в узком (или собственном) — только те правовые акты, которые содержат правовые нормы. При таком подходе в число источников права в широком смысле слова, несомненно, входят и судебные решения, включая постановления Конституционного суда»2.

    О том, что не следует отождествлять право и правовые нормы, говорит В.В. Иванов: «Какую бы роль в правовых процессах мы отводили нормам: основную или даже доминирующую, мы не можем сказать, что содержание права исчерпывается нормами. И, предельно упрощенно, если право — это не только правовые нормы, то, следовательно, источники права — это не только источники норм. Поэтому мы вкладывали в понятие источника права иной смысл. Источник права — это источник правового результата, т.е. правовой акт»3.

    Приведенные научные позиции в полной мере можно применить в качестве аргументации в пользу признания судебных прецедентов, и в частности актов Конституционного Суда РФ, в качестве источника муниципального права.

    В настоящее время постановления и определения Конституционного Суда РФ играют важную роль. Его правовые позиции по вопросам местного самоуправления позволили преодолеть различные правовые коллизии в организации местного самоуправления, связанные с принятием нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ.

    Конституционным Судом приняты постановления, которые в значительной степени скорректировали развитие федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. В их числе следует назвать следующие акты:

    Постановление «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области» от 1 февраля 1996 г. № 3-П1;

    Постановление «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 г. «От системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» от 24 января 1997 г. № 1-П2;

    Постановление «По делу о проверку конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального Закона от 26 ноября 1996 г. “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” в связи с запросом Тульского областного суда»3;

    Постановление «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”» от 3 ноября 1997 г. № 15-П4;

    Определение «О прекращении производства по делу о проверке конституционности ряда положений Конституции Республики Хакасии, закона Республики Хакасия “Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия” и закона Республики Хакасия “О правительстве Республики Хакасия” в связи с запросом Верховного Суда Республики Хакасия» от 4 февраля 1999 г. № 17-О5.

    Постановление «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений Устав (Основной Закон) Курской области”» от 30 ноября 2000 г. № 15-П 1;

    Постановление «По делу о проверке конституционности отдельных положений закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе”» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» от 2 апреля 2002 г. № 7-П2;

    Следует отметить, что муниципальные правовые акты не могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Признание муниципальных правовых актов несоответствующими Конституции РФ, законам и иным нормативным правовым актам осуществляется в судах общей юрисдикции в порядке, установленном ст. 251—253 ГПК РФ.

    С формально-теоретической точки зрения судебные решения не имеют нормативного характера и являются формой применения закона или иных нормативных правовых актов при разрешении конкретных дел. Однако они обладают общеобязательной силой, как и любой правовой акт. По сути, признавая нормативные положения не действующими или не подлежащими применению, судебные решения создают регулятивный механизм, влияющий не только на последующую судебную практику, но и на правотворчество соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.

    Несомненно, роль судебной практики в России возрастает. Часто суды, рассматривая конкретные дела и применяя тот или иной закон, выявляют противоречия и иные недостатки в законодательстве, причинами которых являются недостаточная квалификация, невысокий уровень правовой культуры субъектов правотворчества.

    Кроме того, в современной России далеко еще не завершена судебная реформа. В настоящее время судебные решения не могут быть признаны прецедентами, обязательными для решения аналогичных дел другими судами, и прежде всего потому, что суды являются независимыми. Однако Верховный Суд РФ, возглавляя систему судов общей юрисдикции, дает обязательные для этих судов разъяснения по судебной практике.

    Интересную мысль о роли судебной практики высказал А.В. Мицкевич: «То понимание, которое укрепится в судебной практике, и будет обобщено и подтверждено высшим судом как бы вторичным, углубляющим и дополняющим закон и другие нормативные правовые акты источником права. Такое признание роли судебной практики сулит более обоснованные и полезные для укрепления законности результаты, чем далеко не всегда квалифицированные акты. Пусть законодатели лучше изучают и обобщают судебную практику, возводя затем в закон то, что проверено практикой и отвергая то, что оказалось неверным на деле»1.

    В ряде субъектов РФ (Адыгея, Башкотарстан, Дагестан, Свердловская область и др.) созданы конституционные (уставные) суды. Эти органы принимают на региональном уровне решения, касающиеся вопросов организации местного самоуправления в соответствующем субъекте Федерации, сходные по своей правовой природе с решениями Конституционного Суда РФ. К ним относится, например, Постановление Уставного суда Свердловской области от 24 декабря 1998 г. по делу о толковании ст. 98 Устава Свердловской области, в котором суд признал возможность внесения поправок в устав муниципального образования, принятый на местном референдуме. Постановлением Конституционного суда Республики Дагестан от 25 ноября 1998 г. признаны неконституционными положения республиканского Закона «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Республике Дагестан», которые препятствовали формированию органов местного самоуправления. Поэтому некоторые авторы предлагают решения Конституционных (уставных) судов субъектов РФ, принятые по вопросам местного самоуправления, относить к числу региональных источников муниципального права.

    Устав муниципального образования

    Устав муниципального образования представляет собой подзаконный, обладающий особыми юридическими свойствами основополагающий нормативный правовой акт муниципального образования, структурно оформленный в соответствии с требованиями законодательства, принимаемый представительным органом местного самоуправления, закрепляющий правовой статус муниципального образования и обеспечивающий обобщенное и системное регулирование правоотношений в области местного самоуправления на территории муниципального образования. Он занимает главное место среди всех муниципальных правовых актов.

    Юридические свойства устава — это правовые признаки, раскрывающие правовую природу устава, определяющие его место в правовой системе и отличающие его от других муниципальных правовых актов.

    1. Устав — подзаконный акт. Устав муниципального образования регулирует круг вопросов, перечень которых устанавливается федеральным и региональным законодательством.

    2. Устав — акт учредительного (правоустанавливающего) характера. Он придает юридический характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по поводу реализации населением муниципального образования своего права на осуществление местного самоуправления, является одной из юридических основ для установления правоотношений между муниципальным образованием и другими субъектами. Учредительный характер устава заключается и в его правоустанавливающей функции. Это основной документ, в котором устанавливается (учреждается) или закрепляется структура органов местного самоуправления и их правовой статус.

    3. Устав — основополагающий нормативный акт конкретного муниципального образования. В нем должны регулироваться основные вопросы местного самоуправления. Более того, из Федерального закона 2003 г. следует, что некоторые отношения регулируются исключительно уставом муниципального образования. Ряд вопросов конкретизируется в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ также только в уставе муниципального образования.

    Именно в уставе закрепляется статус муниципального образования, предметы его ведения, организационная структура органов местного самоуправления и их компетенция, конкретные формы осуществления населением местного самоуправления на территории муниципального образования. Устав, выступая некоторой юридической моделью, определяет направления для ее дальнейшего развития. Он является базой для текущего нормотворчества органов местного самоуправления. Все другие нормативные акты органов местного самоуправления в той или иной степени развивают исходные или принципиальные положения устава.

    4. Устав — акт долговременного действия, которому присущ стабильный характер. Он создает предпосылки и условия для постепенного эволюционного развития местного самоуправления на территории муниципального образования, условия для долговременного, стабильного взаимодействия различных субъектов муниципальных правоотношений, является фундаментом для дальнейшего нормотворчества органов местного самоуправления.

    Стабильность устава зависит от многих объективных и субъективных факторов, и прежде всего от стабильности федерального законодательства и законодательства субъекта РФ, от состояния экономической и финансовой базы муниципального образования, от уровня политической и правовой культуры, социального состава населения и т.д. Стабильность не означает неизменности устава, но изменения в него должны вноситься в результате появления новых условий социальной и правовой действительности. Изменения в уставе могут быть связаны с качественными изменениями тех общественных отношений, которые составляют предмет уставного регулирования, с развитием и совершенствованием местного самоуправления. Устав должен претерпевать изменения главным образом в результате изменения федерального законодательства и законодательства субъекта РФ, так как он является составной частью системы права и основой муниципального уровня правового регулирования.

    5. Верховенство устава в иерархии муниципальных правовых актов органов местного самоуправления. Все иные муниципальные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления должны соответствовать уставу муниципального образования.

    6. Особый порядок принятия устава. Устав имеет характерные только для него особенности, связанные с особым порядком его принятия и изменения, который предполагает наличие особого субъекта, принимающего устав, и наличие особой процедуры его принятия или изменения.

    Закон 2003 г. предусматривает принятие устава муниципального образования только представительным органом муниципального образования. Тем самым федеральный законодатель ограничил непосредственное участие населения в принятии устава на референдуме. И только в поселениях с числом избирателей менее 100 человек, где функции представительного органа осуществляет сход граждан, устав может приниматься на сходе.

    Вместе с тем указанный Закон предусматривает особую процедуру принятия и изменения устава, направленную на обеспечение участия населения муниципального образования в обсуждении этого важнейшего правового акта. Проект устава, изменений и дополнений к нему должен выноситься на публичные слушания. Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав должен быть официально опубликован (обнародован) не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений. Одновременно с опубликованием проекта требуется опубликовать (обнародовать) установленный представительным органом порядок учета предложений по проекту, а также порядок участия граждан в его обсуждении.

    Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в него принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

    7. Обязательность государственной регистрации устава муниципального образования. В отличие от всех других муниципальных правовых актов устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в территориальных органах юстиции в порядке, предусмотренном Законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ. Государственная регистрация выполняет функцию предварительного правового контроля со стороны государства.

    Устав направляется на регистрацию главой муниципального образования в течение 15 дней со дня его принятия. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть только: противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации или нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. Отказ в государственной регистрации или несоблюдение сроков регистрации, могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

    Датой государственной регистрации устава муниципального образования считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации.

    После государственной регистрации устав подлежит опубликованию (обнародованию) и вступает в силу.

    Закон от 2003 г. устанавливает определенные требования к содержанию устава, однако не закрепляет исчерпывающего перечня вопросов, которые могут регулироваться уставом.

    Содержание устава составляют положения двух видов: обязательные, предусмотренные законодательством и подлежащие включению в устав, и дополнительные, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и дополнительно включать в устав. Кроме этого, в структуре предмета уставного регулирования следует выделять вопросы самостоятельного уставного регулирования, а также совместного законодательного и уставного регулирования.

    Согласно ст. 44 Закона 2003 г. уставом муниципального образования должны определяться: наименование муниципального образования; перечень вопросов местного значения; формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации; порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

    Уставом муниципального образования могут регулироваться иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

    Ряд федеральных законов содержат указания на дополнительные вопросы, которые также подлежат уставному регулированию. В частности, требования к регулированию уставом отдельных вопросов содержится в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», в Гражданском кодексе РФ, в Градостроительном кодексе, Бюджетном кодексе РФ, а также в статьях Закона от 6 октября 2003 г.

    В целом структура устава муниципального образования обусловливается обязательными положениями устава, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством, дополнительными положениями устава, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования, правилами и средствами юридической техники, территориальными и национальными особенностями, историческими и иными местными традициями.

    Муниципальные правовые акты

    Закон от 6 октября 2003 г. установил ряд новелл.

    Во-первых, он закрепил новый термин — «муниципальный правовой акт». Муниципальный правовой акт — решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

    Во-вторых, Закон установил систему муниципальных правовых актов, представляющую собой совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования, находящихся в определенной взаимосвязи, в том числе иерархической. В эту систему входят:

    • устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
    • нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования;
    • постановления и распоряжения главы местной администрации; правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

    Устав муниципального образования и принятые на местном референдуме (сходе) решения, являются актам высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

    В-третьих, Закон разграничил муниципальные правовые акты на принятые по вопросам местного значения и принятые по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. Первые принимаются населением муниципальных образований непосредственно, а также органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в пределах своих полномочий. Вторые могут приниматься только на основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами и (или) законами субъектов РФ о передаче данных полномочий органам местного самоуправления.

    Такое разграничение имеет принципиальное значение при решении вопроса об отмене или приостановлении действия муниципального правового акта. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими соответствующий правовой акт или судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, — уполномоченным органом государственной власти.

    В-четвертых, Закон установил не только систему муниципальных правовых актов, но и их виды, а также наименование.

    Представительный орган принимает решения двух видов. Решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения. Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения. Глава местной администрации издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы. Решения и постановления, как правило, являются нормативными правовыми актами, а распоряжения и приказы — ненормативными, или индивидуально-правовыми.

    Однако такая детализация видов муниципальных правовых актов является чрезмерной, поскольку ограничивает возможности муниципалитетов по принятию иных видов муниципальных правовых актов, среди которых могут быть, например, принимаемые не только представительным органом, но и коллегиальными органами местного самоуправления или иными выборными должностными лицами местного самоуправления.

    Все муниципальные правовые акты обладают определенными общими признаками. В зависимости от своих юридических свойств правовые акты подразделяются на нормативные (общеобязательные) и ненормативные (индивидуальные).

    Нормативные муниципальные правовые акты — это акты, изданные в установленном порядке органом местного самоуправления, устанавливающие, изменяющие или отменяющие правовые нормы и соответственно меняющие объем прав, обязанностей и ответственности субъектов правоотношений. Нормативный правовой акт обладает общеобязательностью, адресуется неопределенному кругу лиц, рассчитан на неоднократное использование и регулирует типовые, повторяющиеся отношения.

    Индивидуальные муниципальные правовые акты норм права не содержат, а распространяют свое действие на конкретные субъекты права, рассчитаны на одноразовое применение, относятся к персонально определенным лицам и прекращают свое действие с реализацией конкретного права или обязанности.

    Муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет наступление ответственности в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

    Муниципальные правовые акты являются подзаконными актами. Они не могут противоречить любым федеральным и региональным нормативным правовым актам и, следовательно, имеют меньшую юридическую силу, в том числе по отношению к подзаконным актам органов государственной власти Российской Федерации и ее субъекта. Федеральный закон определил порядок разрешения коллизий между различными нормативными правовыми актами Российской Федерации или ее субъектов. Вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ разрешается соответствующим судом на основании заявления органа местного самоуправления. До разрешения этого вопроса судом принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается.

    Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

    В ряде случаев порядок вступления в силу правовых актов прямо устанавливается федеральным законодательством. Так, муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования. Нормативные правовые акты представительного органа о налогах и сборах вступают в силу в порядке, определенном Налоговым кодексом РФ. Акты, вводящие налоги и сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования. Иные акты о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу.

    Договоры, соглашения, обычаи, действующие в сфере местного самоуправления

    Договоры, соглашения и обычаи могут выступать одним из средств муниципально-правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления. Поэтому они могут быть отнесены к источникам муниципального права.

    Договор — это форма права, которая находится на стыке закона (права) и обычая; под договором понимается соглашение сторон (участников) об установлении, изменении или прекращении прав и обязанностей в той или иной области. В правовой литературе называются различные признаки договорных актов. В.В. Иванов выделяет следующие универсальные признаки договорных актов: а) обособленность волеизъявлений субъектов; б) согласованность волеизъявлений субъектов; в) автономность волеизъявления субъектов; г) формальное равенство субъектов; д) предполагаемое обязательное исполнение субъектами условий договоров. Ю.А. Тихомиров к числу общих признаков договоров относит согласие, свободу волеизъявления, равенство волеизъявления, взаимную ответственность, эквивалентный, чаще всего возмездный характер и законодательное обеспечение договора, придающее ему юридическую силу.

    Говоря о договорах (соглашениях) как источниках муниципального права, важно выделять их публично-правовой характер и отличать от гражданско-правовых договоров, являющихся традиционным средством регулирования отношений в сфере частного права. Муниципально-правовые договоры — особый вид публичных договоров. В Российской Федерации публичные договоры получили свое распространение в период перехода от вертикальных властных отношений к горизонтальным связям в период принятия Конституции РФ 1993 г.

    Договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в том числе и по вопросам местного самоуправления, постепенно прекратила свое существование. В настоящее время разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления происходит на уровне законодательства. Однако, как отмечает А.Н. Кокотов, в так называемых сложноустроенных субъектах РФ (Иркутская, Тюменская область), в состав которых входят другие субъекты РФ, четко разграничить предмеры ведения и полномочия, в том числе в области местного самоуправления, без заключения договоров и соглашений невозможно. Следует отметить, что в настоящее время в таких сложноустроенных субъектах Российской Федерации федеральный центр проводит политику их объединения, поэтому договорная практика будет также прекращена.

    Более распространены договоры и соглашения между органами местного самоуправления различных муниципалитетов, а также между органами местного самоуправления и другими субъектами внутри муниципального образования.

    В муниципально-правовом договоре одной из сторон от имени муниципального образования выступает орган местного самоуправления, обладающий властными полномочиями. Такой договор направлен прежде всего на достижение положительного общественного (публичного) результата в сфере местного самоуправления. Правовой базой муниципально-правового договора являются нормы муниципального права. В муниципальных правовых договорах содержатся обязательства, выходящие за рамки обычных гражданско-правовых договорных отношений.

    Приведем некоторые примеры относительно предмета муниципально-правового договора (соглашения).

    Законодательство о местном самоуправлении в Воронежской области устанавливает возможность заключения договоров между органами государственной власти и органами местного самоуправления как одной из форм их взаимодействия.

    2. Перераспределение (делегирование) на договорной основе полномочий между органами местного самоуправления разных муниципальных образований. С созданием двухуровневой территориальной модели местного самоуправления и появлением нового типа муниципального образования — муниципального района, законодатель предусмотрел возможность заключения договоров (соглашений) между органами местного самоуправления внутри муниципального района.

    Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. В свою очередь, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать подобные соглашения о делегировании части своих полномочий на тех же финансовых условиях. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

    3. Межмуниципальное сотрудничество, создание союзов и ассоциаций муниципального образования. В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения (ч. 4 ст. 8 ФЗ 2003 г.).

    4. Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями и организациями. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, могут строиться на основе договоров. В отличие от гражданско-правовых договоров предметом публичного муниципально-правового договора могут быть отношения в области управления с участием муниципального образования. Органы местного самоуправления на основании муниципально-правового договора могут привлекать предприятия и организации к решению вопросов социально-экономического развития муниципального образования. В таких договорах может определяться порядок взаимоотношений органов местного самоуправления с отдельными предприятиями и организациями или их группой, предусматриваться права и обязанности, ответственность за нарушение условий договора (соглашения).

    Например, распоряжением главы городского самоуправления г. Омска от 14 декабря 2000 г. 1407-р с целью координации совместных действий, направленных на развитие программ молодежной тематики в городе, поддержки развития молодежных инициатив, социальной защиты студентов и учащейся молодежи и практического внедрения принципа социального партнерства на территории г. Омска было поручено подготовить и заключить открытое Соглашение о сотрудничестве с администрациями учреждений высшего, среднего и начального профессионального образования, Советом ректоров высших учебных заведений, советами директоров средних профессиональных образовательных учреждений и профессиональных технических училищ, общественными организациями, осуществляющими свою деятельность в сфере социальной работы со студенческой молодежью города.

    Такие договоры могут заключаться с предприятиями и организациями, находящимися как на территории муниципального образования, так и за его пределами. Примером может послужить Генеральное соглашение о стратегическом партнерстве и сотрудничестве между администрацией г. Омска и ЗАО «Ренессанс—Капитал» (г. Москва). Предметом соглашения является объединение усилий для решения приоритетных задач, обеспечивающих мобилизацию финансовых, кредитных, материальных и других видов ресурсов в целях социально-экономического развития г. Омска, сотрудничество в стабилизации функционирования, техническом перевооружении и дальнейшем развитии предприятий (отраслей), играющих важную роль в обеспечении жизнедеятельности города, создание производственных предприятий, совместное участие в развитии инвестиционных проектов и рынка ценных бумаг г. Омска. Предусматривается финансирование конкретных проектов на основании отдельных соглашений, подлежащих заключению в рамках Генерального соглашения.

    Муниципально-правовые договоры могут быть двусторонними или многосторонними. В Омске распространена практика заключения ежегодных трехсторонних соглашений о социальном партнерстве между администрацией города, работодателями — Ассоциацией промышленников и предпринимателей и профсоюзами — Федерацией омских профсоюзов. Соглашение заключено с целью создания необходимых условий для жизнедеятельности города, развития промышленности и предпринимательства, социальной и правовой защиты трудящихся, жителей города и предусматривает взаимные обязательства и полномочия в области экономической политики, развития рынка труда и содействия занятости населения, защиты социально-экономических интересов и повышения уровня жизни населения, развития отраслей социальной сферы, охраны труда и экологической безопасности, развития социального партнерства.

    5. Взаимоотношения органов местного самоуправления с гражданами и организациями, представляющими иные формы местного самоуправления. Законом 2003 г. предусмотрено, что органы территориального общественного самоуправления могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета (ч. 7 ст. 27).

    В г. Омске принято положение «О порядке наделения органов территориального общественного самоуправления отдельными муниципальными полномочиями», определяющее условия и порядок передачи комитету территориального общественного самоуправления отдельных муниципальных полномочий на основании договора, заключаемого между структурным подразделением администрации г. Омска — администрацией административного округа и органами территориального общественного самоуправления г. Омска. Передача отдельных муниципальных полномочий производится в интересах социально-экономического развития самоуправляемых территорий и с учетом возможности осуществления этих полномочий органами территориального общественного самоуправления. Для выполнения отдельных муниципальных полномочий из бюджета города передаются необходимые финансовые средства.

    Можно отметить, что с расширением практики договорных отношений в сфере местного самоуправления роль и значение муниципально-правовых договоров и соглашений как источников муниципального прав будет повышаться.

    Муниципальное право в качестве своего источника признает также обычай. Некоторые авторы не относят обычаи к источникам муниципального права. Вопрос о правовом обычае как источнике права является дискуссионным, прежде всего в силу его малой распространенности в российской правовой системе. Дискуссионным является также вопрос о соотношении простого обычая, обыкновения и правового обычая. Однако для некоторых отраслей права, таких, как конституционное, международное, гражданское, муниципальное, правовой обычай получил большее признание в качестве источника права. И конечно, нельзя игнорировать его роль как непосредственного регулятора общественных отношений.

    Обычай был исторически первым среди социальных норм, регулирующих общественные отношения. Он предшествовал закону и подготовил появление последнего. В правовой литературе выделяют такие черты обычая, как достаточно длительное время, необходимое для его формирования, систематичность его применения, определенность содержания, единообразный характер, общепризнанность.

    О.Е. Кутафин считает достаточным выделять два основных признака обычая. Временной промежуток, в рамках которого складывается тот или иной обычай, который может быть в том или ином случае короче или длиннее, но обязательно сравнительно большим, поскольку уже само по себе соблюдение того или иного правила в течение длительного времени конституирует его в качестве обычая. Другой особенностью обычая является необходимость его постоянного применения или соблюдения. Речь идет об обычае как устойчивой норме поведения, поскольку только в постоянном применении или соблюдении обычая проявляется его устойчивость. Под обычаем понимается правило повеления, сложившееся вследствие фактического его применения в течение длительного времени.

    Особое место среди обычаев занимают правовые обычаи. Правовым обычай становится тогда, когда его применение санкционировано и обеспечивается государством. Правило поведения, выражающееся в обычае, санкционируется государством и признается социально полезным. В этом случае обычай становится юридической нормой. Санкционирование обычая осуществляется при помощи отсылки к нему закона.

    Такие отсылки содержатся в действующем российском законодательстве. В ч. 1 ст. 131 Конституции РФ предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

    Признание обычая как исторически сложившегося, традиционного образа жизни содержат, например, федеральные законы «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ и «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ. Здесь предусматривается, что общины и иные формы общественного самоуправления создаются в целях защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры, и что органы местного самоуправления обеспечивают права малочисленных народов на защиту исконной среды их обитания, традиционного образа жизни и хозяйствования. Под традиционным образом жизни понимается исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований.

    Примером того, как обычаи населения на территории муниципального образования, где проживают и ведут традиционный образ жизни малочисленные народы, повлияли на формирование структуры органов местного самоуправления, может послужить Тазовский район Ямало-Ненецкого автономного округа. Здесь в структуре местной администрации создано структурное подразделение — Кочевая приемная главы муниципального образования, обеспечивающая оперативную работу с обращениями граждан из числа коренных малочисленных народов Севера.

    Закон 2003 г. содержит ряд норм, признающих (санкционирующих) правовой обычай в качестве правовой основы местного самоуправления.

    Административный центр сельского поселения, муниципального района определяется с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации РФ находится представительный орган муниципального образования (ст. 2).

    Муниципальные образования вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности (ст. 9).

    Наименования органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 34).

    Таким образом, можно говорить о том, что правовые обычаи являются частью правовой основы местного самоуправления. Практика развития местного самоуправления в нашей стране, с ее огромными территориями, разнообразием природно-климатических, экономических и социальных условий, местных традиций, покажет, насколько правовой обычай получит свое дальнейшее распространение.

    Контрольные вопросы

    1. Являются ли тождественными понятия «государственная регистрация устава муниципального образования» и «государственная регистрация юридического лица»?
    2. Какие уровни включает в себя правовое регулирование местного самоуправления?
    3. Какие нормы Конституции РФ посвящены местному самоуправлению?
    4. Каким образом происходит разграничение федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении?
    5. Какие виды актов Конституционного Суда РФ могут осуществлять правовое регулирование муниципальных отношений?

    Решите казусы

    В уставе города закреплено, что право внесения на рассмотрение в городской совет проекта устава имеют жители города, обладающие избирательным правом, органы местного самоуправления, общественные и политические объединения граждан, зарегистрированные на данной территории, и местные отделения общероссийских и региональных объединений и партий. Соответствует ли данная норма закону?

    При обсуждении проекта устава города депутат внес предложение сосредоточиться на вопросах структуры органов городского самоуправления, а вопросы финансово-экономического, хозяйственного и социального характера не включать в устав, поскольку по этим вопросам город полностью зависит от субъекта федерации. Предложение депутата было принято единогласно. Какие вопросы обязательно отражаются в уставе муниципального образования?

    Дума муниципального района утвердила правила благоустройства территории района, в которых хозяйствующие субъекты обязывались благоустраивать прилегающую к ним территорию, ежегодно высаживать (каждый) не менее 100 деревьев, 50 кустарников и 1000 цветов, укладывать не менее 500 м асфальтового покрытия и тротуарной плитки. Соответствует ли данный нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления требованиям федерального закона?

    На основании договора между представительным органом субъекта РФ и представительным органом города в устав города было внесено изменение, согласно которому организация транспортного обслуживания населения, создание условий для жилищного строительства, а также благоустройство и озеленение территории города были отнесены к предметам совместного ведения субъекта РФ и муниципального образования. Законно ли это изменение?

    По результатам проверки представленного для государственной регистрации устава района регистрирующий орган пришел к выводу, что заявленной муниципальной собственности района недостаточно для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. За регистрацию устава не был внесен регистрационный сбор. В государственной регистрации устава было отказано. Проанализируйте ситуацию.