Муниципальное право России (Костюков А.Н.) » Модели и организация местного самоуправления

Модели и организация местного самоуправления

Организационные модели местного самоуправления

Организационная модель местного самоуправления представляет собой определенною систему и структуру органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией и находящихся в определенной взаимосвязи между собой.

В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конституция устанавливает организационную и структурную обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти.

Вопрос о том, что понимать под структурой органов местного самоуправления, носит дискуссионный характер. Понятие «структура органов местного самоуправления» рассматривается в узком и широком смыслах. В узком смысле — это система имеющих самостоятельный статус органов, через которые на соответствующей территории осуществляются функции и полномочия органов местного самоуправления. В широком смысле — это также внутренние подразделения созданных органов местного самоуправления. Под структурой органов местного самоуправления понимается также и строение системы основных органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, и внутреннее устройство каждого из этих органов.

По мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, правильнее было бы вести речь о системе органов местного самоуправления, действующих в границах муниципального образования.

Закон 2003 г. уточнил подходы в вопросах формирования структуры органов местного самоуправления. Он сохранил возможность выбора модели, но предусмотрел более четкие принципиальные положения, составляющие основу любой организационной модели местного самоуправления.

Во-первых, принципиально уточнено понятие структуры органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется как перечень определенных органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Во-вторых, Закон в большей мере регламентировал перечень возможных органов местного самоуправления в конкретной организационной модели муниципального образования, т.е. фактически законодательно закрепил систему органов местного самоуправления. Обязательным в структуре органов местного самоуправления является наличие трех основных органов — представительного органа, главы муниципального образования и местной администрация (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Этот перечень является открытым. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены иные органы местного самоуправления.

В-третьих, фактически восстановлен принцип разделения властных полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. Федеральный закон 1995 г. не содержал каких-либо указаний на разделение властей в системе местного самоуправления на представительную и исполнительную. Многие авторы указывали на необходимость применения в местном самоуправлении каких-либо отдельных аспектов разделения властей. В.И. Васильев отмечает, что на уровне местного самоуправления не применяется принцип разделения властей, но разграничение функций необходимо.

Действительно, для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления необходимо четкое разграничение полномочий органов местного самоуправления, взаимный контроль, наличие механизма сдержек и противовесов, позволяющих охранять границы собственной компетенции и обеспечивать взаимодействие органов местного самоуправления. Закон предусматривает обязательное формирование представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации, обладающих собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Представительный орган не создается только в поселениях с численностью населения менее 100 человек, где его функции выполняет сход граждан.

В-четвертых, изменились подходы в правом регулировании основных вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления. Если раньше большинство вопросов, включая порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, наименование органов и должностных лиц местного самоуправления и т.д., регулировалось уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ, то теперь они отнесены к предмету регулирования федерального законодательства и устава муниципального образования. Возможности законодательного регулирования организационных структур местного самоуправления значительно ограничены.

Все модели местного самоуправления в значительной мере детерминированы нормами Федерального закона 2003 г. Так, предусматривается: несколько определенных способов формирования представительного органа муниципального района (ч. 4 ст. 35), главы муниципального образования (ч. 2 ст. 36), главы местной администрации (ч. 2 ст. 36), предусматривает ряд обязательных полномочий органов местного самоуправления, например, представительного органа муниципального образования (ст.35 ч. 10), главы муниципального образования (ч. 4 ст. 36), определяет верхние и нижние границы сроков полномочий депутатов и других выборных должностных лиц местного самоуправления (ч. 2 ст. 40). Эти федеральные законодательные предписания должны обязательно учитываться при правовом регулировании соответствующих вопросов в уставах муниципальных образований.

Наименования трех обязательных вышеназванных органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций, а иных органов местного самоуправления, создание которых зависит от усмотрения самих муниципальных образований, — в уставе муниципального образования.

Закон 2003 г. закрепил унификацию основных организационных моделей местного самоуправления. Он ориентирует на поиск оптимальной структуры органов местного самоуправления и исключает неоправданную пестроту организационных систем местного самоуправления, характерных для современной практики. Такой подход не противоречит требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении, предоставляющей возможность местным органам власти, не нарушая более общих законодательных положений самостоятельно определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление (ч. 1 ст. 6)1.

Организационная модель местного самоуправления включает в себя структуру органов местного самоуправления, представляющую собой закрепленный в уставе муниципального образования перечень конкретных органов местного самоуправления, предусмотренных федеральным законодательством, наделенных уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также порядок их формирования и особенности взаимодействия между собой.

Классификацию организационных моделей местного самоуправления можно провести в зависимости от правового положения, порядка формирования и характера взаимоотношений трех основных органов местного самоуправления, а также в зависимости от типа муниципального образования. Закон 2003 г. позволяет создать шесть организационных моделей местного самоуправления. Некоторые из этих организационных моделей могут создаваться только в определенных муниципальных образованиях (поселениях с численностью менее 100 человек, небольших сельских муниципальных образованиях, муниципальных районах).

Первую модель местного самоуправления можно назвать традиционной. Она допустима для всех основных типов муниципальных образований, является достаточно распространенной и воспроизводит классическую модель разделения властных полномочий в системе органов публичной власти. В ней правовое положение трех основных органов местного самоуправления выглядит следующим образом: глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию, одновременно занимая должность главы местной администрации; председатель представительного органа избирается этим органом из своего состава.

Глава муниципального образования, возглавляя местную администрацию, выполняет исполнительно-распорядительные функции, распоряжается средствами местного бюджета, руководит аппаратом местной администрации, обладая, таким образом, мощным административным ресурсом. Все это делает его правовое положение достаточно сильным по отношению к представительному органу, несмотря на то, что он остается подконтрольным и подотчетным населению и представительному органу.

В такой модели важно выстроить четкую основу для взаимодействия между главой муниципального образования и представительным органом, основанную на известной «системе сдержек и противовесов», исключающую пересечение полномочий этих основных органов, дополняющую и уравновешивающую эти органы местного самоуправления.

Вторая модель также допустима для всех основных типов муниципальных образований. В ней глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, а местной администрацией руководит глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту.

Такая модель местного самоуправления довольно распространена в некоторых странах, например в США (ее называют «совет-менеджер» или «сити-менеджер»). Менеджер назначается на должность главы администрации по контракту на основе его квалификации как руководителя и администратора, т.е. он должен быть квалифицированным профессиональным административным работником. Эта модель не исключалась прежним законодательством, но была мало распространена. Особенность ее состоит в том, что избранный всем населением глава муниципального образования выступает прежде всего как местный политик, представляющий интересы населения муниципального образования. При этом руководить местной администрацией будет профессиональный управляющий, нанятый по контракту, который заключается по результатам конкурса. Претендент на должность главы местной администрации должен обладать необходимыми профессиональными качествами, знаниями и опытом в области управления муниципальным хозяйством и муниципальной службой. В этом случае глава местной администрации в меньшей мере выступает муниципальным политиком и по сути является профессиональным управляющим или администратором. В то же время возможно противостояние депутатского корпуса и главы местной администрации, вынужденного принимать «непопулярные» у населения управленческие решения в условиях дефицита муниципальных ресурсов.

В этой модели законом допускается участие органов государственной власти субъекта РФ в формировании органов местного самоуправления. Речь идет об участии органов государственной власти субъекта Российской Федерации в конкурсной комиссии в муниципальном районе и городском округе при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации (ч. 5 ст. 37) и расторжении контракта с главой местной администрации в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий (ч. 11 ст. 37).

Третья модель представляет разновидность второй модели. Глава муниципального образования избирается не на муниципальных выборах, а представительным органом из своего состава. Соответственно он является председателем представительного органа. Наряду с главой муниципального образования в структуре органов местного самоуправления предусматривается замещаемая по контракту должность главы местной администрации, возглавляющего этот исполнительный орган местного самоуправления.

В этой модели правовое положение главы муниципального образования ни чем не отличается от правового положения избранного населением главы муниципального образования. Однако такой глава муниципального образования в большей степени зависим от депутатов представительного органа его избравших, поэтому его положение в политическом отношении более слабое. Такая модель получила название «сильный совет — слабый мэр».

Четвертая модель предусматривает совмещение должностей главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа и допустима только для небольших сельских поселений с численностью населения менее 1000 человек. Она отличается тем, что глава муниципального образования одновременно может замещать названные три должности и соответственно обладает расширенными полномочиями. Глава муниципального образования может избираться либо всеми жителями поселения на муниципальных выборах, либо депутатами из своего состава.

Достоинство модели состоит в экономии бюджетных средств на заработной плате двух должностных лиц местного самоуправления, в сглаживании возможных конфликтов и противоречий между исполнительной и представительной властью в поселении, а также в учете дефицита квалифицированных кадров.

Следует заметить, что эта модель местного самоуправления является альтернативной и может быть предусмотрена только в уставе муниципального образования. Предполагается, что в небольших муниципальных образованиях крупный муниципальный аппарат содержать нецелесообразно. Решение основных вопросов местного значения в основном лежит на местной администрации. Глава муниципального образования, возглавляя представительный и исполнительный органы местного самоуправления, может более эффективно координировать их деятельность по решению конкретных вопросов местного значения. В этом случае нет необходимости наделять представительный орган правами юридического лица и создавать отдельный аппарат управления. Организационное, материально-техническое, информационное, юридическое обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования могут осуществлять соответствующие структурные подразделения местной администрации.

Пятую модель можно назвать «сход граждан — глава поселения». Она допустима только для небольших поселений с численностью населения менее 100 человек. В таких поселениях представительный орган не формируется, его полномочия осуществляются сходом граждан. Глава поселения избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.

Шестая модель представляет собой новую организационную модель, которая не использовалась в прежней практике местного самоуправления. В ней представительный орган муниципального района не формируется на основе прямых муниципальных выборов В представительный орган делегируются избранные до этого главы поселений, и депутаты представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района. Принципы выборности и представительности, составляющие основу правового статуса представительных органов власти, при таком способе формирования представительного органа муниципального района не нарушаются. Главы поселений в силу занимаемой должности в обязательном порядке делегируются в состав представительного органа муниципального района. Избрание депутатов в состав представительного органа муниципального района происходит из числа депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с равной (независимо от численности населения поселения) нормой представительства.

Глава муниципального района избирается из состава сформированного представительного органа и исполняет полномочия председателя представительного органа. Глава местной администрации назначается по контракту, который заключается по результатам конкурса.

Эта организационная модель также является альтернативной и предусмотрена только для муниципальных районов. Для того чтобы она была принята и зафиксирована в уставе муниципального района, требуется внесение соответствующей инициативы в представительный орган одного из поселений, расположенного в границах муниципального района, а также ее должны поддержать представительные органы 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы.

К достоинствам такой модели можно отнести следующее: исключается довольно сложная в организационном и финансовом отношении процедура муниципальных выборов; в представительном органе усиливаются контакты и взаимодействие органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района (но может осложниться выполнение функции представительства, поскольку появятся депутаты «с двойным статусом», представляющие и поселение, и муниципальный район в целом); устраняется население из процесса прямого формирования такого важного органа местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления в обязательном порядке закрепляется в уставе муниципального образования. Поскольку устав принимается представительным органом муниципального образования, определение конкретной организационной модели местного самоуправления в муниципальном образовании является прерогативой представительного органа.

В дальнейшем изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется только путем внесения изменений в устав муниципального образования, которыевступают в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов местного бюджета соответствующих муниципальных образований. Смета расходов на содержание органов местного самоуправления предусматривается в местном бюджете отдельной строкой. В условиях дефицита средств местного бюджета важно обеспечить установление оптимальной структуры и численности органов местного самоуправления, не допуская необоснованного их расширения. Законом 2003 г. предусмотрен механизм, когда органы государственной власти могут контролировать расходы на содержание органов местного самоуправления. Этот механизм называется выравниванием бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Если муниципальные образования получают дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности, размер оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц, муниципальных служащих, а также работников муниципальных предприятий и учреждений определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 53).

Представительный орган муниципального образования

Представительный орган муниципального образования — выборный коллегиальный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, и наделенный полномочиями представлять интересы и действовать от имени населения муниципального образования при решении вопросов местного значения. Он занимает ведущее положение в структуре органов муниципального образования любого типа. Именно ему дано право формировать иные органы местного самоуправления в данном муниципальном образовании, принимать от имени жителей муниципального образования решения, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории этого муниципального образования.

Наличие представительного органа в структуре органов местного самоуправления является обязательным. Законом 2003 г. предусмотрено исключение для небольших поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. Представительный орган в таких поселения не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан.

Закон закрепляет принцип организационной обособленности представительного органа в структуре органов местного самоуправления и предусматривает обязательное наделение представительного органа правом юридического лица. Исключение сделано только для поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

В прежних моделях местного самоуправления, где глава муниципального образования одновременно возглавлял местную администрацию и представительный орган муниципального образования, часто представительные органы местного самоуправления правом юридического лица не наделялись. Представительный орган не имел своего аппарата. Организационная деятельность представительного органа, подготовка и проведение заседаний, работа комиссий представительного органа, подготовка и рассмотрение проектов решений, информационное, юридическое, транспортное и другое организационное обеспечение деятельности представительного органа обеспечивалось соответствующими подразделениями местной администрации.

1. Порядок формирования представительного органа муниципального образования. Законом 2003 г. определяются особенности формирования и численности представительного органа в зависимости от вида муниципального образования. Так, представительный орган сельского, городского поселения, городского округа формируется только одним способом — на муниципальных выборах на основе равного, прямого и всеобщего волеизъявления населения соответствующего муниципального образования.

Исключение предусмотрено для формирования представительных органов муниципальных районов. Они могут создаваться двумя способами.

Первый способ — муниципальные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

При этом законодатель ввел ограничение: число депутатов, избираемых от каждого поселения должно устанавливаться пропорционально численности населения соответствующего поселения, и не может превышать 2/5 установленной численности представительного органа муниципального района.

Понятно стремление законодателя не допустить монопольного положения в представительном органе муниципального района депутатов одного поселения по отношению к депутатам большинства других поселений, меньших по численности. Возникает вопрос, как такое ограничение соотносится с избирательным законодательством, устанавливающим максимально возможное равенство между избирательными округами и участками? Несомненно, потребуется внесение соответствующих изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

При втором способе представительный орган формируется не на основе прямого избирательного права, но из числа уже избранных населением глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений. Таким образом, принципы выборности и представительности, составляющие основу правового статуса представительных органов власти не нарушаются.

Особенностью формирования представительного органа муниципального района является также избрание в его состав депутатов из числа депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с равной (независимо от численности населения поселения) нормой представительства.

Порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе.

Сейчас рано говорить, какой способ формирования представительного органа муниципального района предпочтительный. Более понятный, традиционный, полностью урегулированный в правовом отношении способ формирования представительного органа — на муниципальных выборах. Представительный орган муниципального района избирается на муниципальных выборах, если иное не установлено уставом муниципального образования.

Законодатель не случайно предусмотрел в Законе 2003 г. переход к другой системе формирования представительного органа муниципального района. Для изменения порядка формирования представительного органа муниципального района требуется внесение соответствующей инициативы в представительный орган одного из поселений, расположенного в границах муниципального района. Субъекты такой инициативы точно не указаны. Обязательное условие — оформление инициативы решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. Таким образом, основным субъектом инициативы о переходе к другой системе формирования представительного органа муниципального района можно назвать представительный орган поселения, входящего в состав муниципального района. Однако не исключается право внесения такой инициативы в представительный орган поселения главой поселения или населением непосредственно. Такая инициатива должна быть поддержана представительными органами не менее чем 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района. Для обсуждения соответствующего инициативного решения отводится один год со дня выдвижения соответствующей инициативы.

Предлагаемая процедура довольно громоздка и длительна и вызывает ряд вопросов, затрудняющих ее реализацию. Как и кем корректируется инициативное решение в случае, если в процессе его обсуждения в представительных органах поселений, входящих в состав района, возникли противоречия по предлагаемым нормам представительства в новом представительном органе муниципального района? Как поступать в том случае, если поступило несколько инициатив от разных представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района? Очевидно, что для преодоления возможных противоречий и несогласованных действий в переходный период необходимо создание координирующего органа. Такой координирующий орган может быть создан на уровне органов государственной власти субъекта РФ, обеспечивающих реализацию Закона 2003 г.

В дальнейшем сформированный из глав и депутатов поселений представительный орган должен закрепить в уставе муниципального района порядок собственного формирования в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования, изменяющие структуру органов местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о внесении соответствующих изменений и дополнений в устав.

Устанавливаются определенные гарантии стабильности работы представительного органа муниципального района, сформированного на муниципальных выборах в переходный период. Этот порядок формирования может быть изменен не ранее чем через два года со дня начала его работы. День начала работы представительного органа муниципального района не может быть ранее дня истечения срока полномочий прежнего представительного органа муниципального района.

2. Состав представительного органа. Критерии оптимальной численности депутатов представительного органа для того или иного типа муниципального образования для российских условий не выработаны. Проведенные исследования показали, что численный состав представительных органов городов весьма разнообразен. Он далеко не одинаков даже в городах с равной численностью населения и статусом административного центра субъекта РФ. Например, самый большой по составу депутатов представительный орган в имеется в следующих городах: Петрозаводске — 60 депутатов, Нижнем Новгороде — 51 депутат. Самый малочисленный представительный орган — девять депутатов — существует в Благовещенске и Великом Новгороде.

Количественный показатель населения муниципального образования является наиболее объективным и общепринятым для решения проблемы оптимальной численности депутатов представительного органа местного самоуправления. Численность депутатов должна соответствовать масштабам муниципального образования, прежде всего, для обеспечения принципа представительности этого выборного органа местного самоуправления. Трудно представить в крупном городе эффективную работу представительного органа местного самоуправления, состоящего из 10—15 человек. Например, в Омске городской Совет до принятия Федерального закона 1995 г. насчитывал 200 депутатов, из них 30 депутатов работали на постоянной основе в составе Малого Совета — постоянного рабочего органа городского Совета в период между его сессиями. Действующий Омский городской Совет состоит из 17 депутатов, из которых только пять работают на постоянной основе.

В Европе существуют свои стандарты, позволяющие сформировать оптимальные по численному составу органы местного самоуправления. В частности, Европейская экспертная служба, сотрудники которой изучали и изучают ход реформ местного самоуправления в России, признала оптимальным количество депутатов типичного Совета в странах Западной Европы: на районном уровне местного самоуправления — от 10 до 60 депутатов, на муниципальном уровне (городском, поселковом) — от 5 до 50 депутатов.

Конечно эти рекомендации, обоснованные для стран Западной Европы, не могут служить эталоном для более разнообразных российских условий. Однако не трудно заметить, что в Законе 2003 г. в приближенном виде они приняты во внимание. Законодатель стремится изменить практику, когда число депутатов представительных органов местного самоуправления оказывалось либо слишком большим, либо недостаточным для оптимального представительства и организации эффективной работы коллегиального органа.

В Законе от 6 октября 2003 г. устанавливается минимальная численность представительного органа в зависимости от вида муниципального образования и численности его населения. Конкретное число депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

При установлении численности депутатов представительного органа муниципального района совокупная численность населения всех поселений, входящих в состав муниципального района, не учитывается. Для всех муниципальных районов установлен нижний предел — 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Такой подход, по нашему мнению, позволяет говорить о найденной «золотой середине», когда устанавливаются необходимые законодательные критерии и в то же время население может реализовать в полной мере свое конституционное право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

3. Коллегиальность в работе представительного органа. Это предполагает принятие решений большинством депутатов по определенной процедуре и правилам. Одним из обязательных условий работы коллегиального представительного органа муниципального образования является наличие кворума, т.е. нормативно установленного минимального необходимого числа депутатов для рассмотрения и решения вопросов, отнесенных к компетенции представительного органа муниципального образования.

Различаются два вида кворума:

  1. необходимый для начала работы и проведения первого заседания представительного органа (установлен в федеральном законе); представительный орган муниципального образования может начать свою работу после избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов;
  2. для проведения очередных заседаний представительного органа, который определяется в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов.

Например, по Регламенту Омского городского Совета очередное его заседание открывается, если для участия в его работе зарегистрировано не менее половины от установленного состава депутатов Совета.

4. Компетенция. Самостоятельный правовой статус представительных органов муниципального образования гарантируется наличием у них исключительной компетенции. Исключительные полномочия представительных органов не могут быть переданы другому органу или должностному лицу местного самоуправления. Закон 2003 г. расширил перечень вопросов, составляющих исключительную компетенцию представительных органов местного самоуправления.

К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования закон относит следующие наиболее важные вопросы:

Закон 2003 г. отличают некоторые новеллы в сфере компетенции.

Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов. Все эти действия могут осуществляться только в рамках, установленных законодательством РФ о налогах и сборах. Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливается в Налоговом кодексе РФ и иных законодательных актах о налогах и сборах. Решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах устанавливаются налоговые ставки и другие обязательные элементы налогообложения.

Полномочия представительного органа муниципального образования по принятию нормативного правового акта, устанавливающего, изменяющего или отменяющего местные налоги и сборы могут быть реализованы только при участии главы местной администрации, при наличии его инициативы или при наличии его заключения.

Порядок принятия решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений. Представительный орган определяет, какие органы или должностные лица местного самоуправления вправе выступить учредителем муниципального предприятия или учреждения, кто подготавливает и утверждает их уставы, каков порядок формирования уставного капитала муниципальных предприятий или учреждений, каков порядок наделения муниципальным имуществом, какие органы или должностные лица местного самоуправления вправе принять решение о реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий или учреждений, определяет состав ликвидационной комиссии и порядок ее работы и другие вопросы.

Порядок принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений. Представительный орган определяет порядок принятия соответствующих решений, он может самостоятельно принимать окончательное решение либо предусмотреть механизм согласования цен и тарифов с определенными органами и должностными лицами местного самоуправления.

Вопросы установления тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений сложны не только с экономической точки зрения, но имеют не менее сложную социальную составляющую. В условиях финансового дефицита муниципальных средств, неблагоприятных экономических условий, инфляционных процессов такие тарифы имеют тенденцию к росту. Поскольку муниципальные предприятия и учреждения в большинстве случаев оказывают услуги населению, например, в сфере жилищно-коммунального хозяйства, транспортного обслуживания населения, здравоохранения, социально-культурного обслуживания и т.п., решение, вопросов, связанных с экономической, хозяйственной необходимостью повышения цен и тарифов, как правило, влечет недовольство населения муниципального образования. Необходимо учитывать эти обстоятельства и осторожно подходить к принятию подобных решений, учитывая возможные социальные последствия для тех или иных категорий населения муниципального образования. По этой причине совершенно оправдано расширение исключительной компетенции представительных органов в этих вопросах, поскольку эти органы имеют более тесную связь с населением муниципального образования.

Участие муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества. Это полномочие представительного органа также укрепляет его положение в общей структуре органов местного самоуправления муниципального образования. Раньше такие решения принимали главы муниципальных образований самостоятельно. В таких организациях, как Союз российских городов, Конгресс муниципальных образований, Российский союз местных властей, Союз малых городов, межрегиональных объединениях, например Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) и др., в основном были представлены главы муниципальных образований или их представители.

Порядок материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Включение данного полномочия в перечень исключительных полномочий представительного органа местного самоуправления объясняется изменениями принципов взаимодействия органов местного самоуправления, закрепленных в Законе 2003 г. Во-первых, закреплен принцип разделения властных полномочий между тремя обязательными органами местного самоуправления: представительным органом, исполнительно-распорядительным органом и главой муниципального образования. Во-вторых, усиливается правовое положение представительного органа и закрепляется его приоритет. В-третьих, материально-техническое обеспечение деятельности органов местного самоуправления прежде всего связано с финансированием из местного бюджета, принятие которого отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Под материально-техническим и организационным обеспечением может пониматься самый широкий круг вопросов, например: обеспечение органов местного самоуправления оргтехникой, транспортом, мебелью, канцелярским оборудованием, предоставление информационных, справочных и иных материалов и т.п. Это не означает, что все это буквально должны осуществлять структурные подразделения представительного органа муниципального образования. Такими возможностями в большей мере обладает местная администрация, в структуре которой предусматривается соответствующий аппарат. Поскольку решение таких вопросов требует соответствующего и не малого бюджетного финансирования, в целях контроля за эффективным расходование финансовых средств на указанные цели законодатель счел целесообразным передать это полномочие представительному органу муниципального образования. Представительный орган, осуществляя его, принимает соответствующий муниципальный правовой акт, определяющий порядок материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Приведенный перечень нельзя считать исчерпывающим или закрытым. Закон 2003 г. (ч. 11 ст. 35) предусматривает возможность определения иных полномочий представительных органов муниципальных образований федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Практика расширения перечня полномочий представительных органов в уставах муниципальных образований некоторым образом уже сложилась. Главным образом это вопросы, связанные с определением структуры органов городского самоуправления и порядка взаимоотношений между органами городского самоуправления. Так, в Уставе г. Тюмени (ст. 40) к исключительной компетенции представительного органа отнесено 38 вопросов; в Уставе г. Челябинска — 28; в Уставе г. Петрозаводска содержится 48 вопросов, входящих в компетенцию городского Совета. Устав г. Омска (ст. 46) к исключительной компетенции представительного органа относит 23 вопроса. В частности, в их число входят: установление порядка назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений, организаций; утверждение генерального плана развития города, правил его застройки; принятие решений о порядке передачи отдельных полномочий, объектов и финансовых ресурсов образованным на территории города органам территориального общественного самоуправления; согласование кандидатуры первого заместителя главы муниципального образования при назначении на должность и освобождении его от должности и др.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности этого представительного органа. Закон 2003 г. более детально регламентировал порядок подписания и обнародования решений представительного органа муниципального образования. Решения представительного органа подписывает и обнародует глава муниципального образования независимо от того, возглавляет ли он представительный орган или местную администрацию.

Если глава муниципального образования является одновременно главой местной администрации он наделяется правом отклонения решения, принятого представительным органом муниципального образования или правом отлагательного вето. Право отлагательного вето, по сути, воспроизводит на уровне местного самоуправления элементы механизма разделения властей, действующие на государственном уровне.

Законом предусмотрен 10-дневный срок, в течение которого глава муниципального образования может отклонить и вернуть в представительный орган муниципального образования решение, с которым он не согласен. Отклоненное решение возвращается с письменным мотивированным обоснованием. Мотивы могут быть разными: противоречия законодательству или недостаточная обеспеченность решения финансовыми и материально-техническими ресурсами.

Вето главы муниципального образования может быть преодолено при повторном рассмотрении отклоненного акта квалифицированным большинством не менее 2/3 депутатов представительного органа муниципального образования. В этом случае глава муниципального образования обязан подписать его в течение семи дней и обнародовать.

5. Организация работы. Деятельность представительного органа осуществляется в определенных организационно правовых формах, отвечающих принципам коллегиальности, свободного обсуждения и решения вопросов, гласности, учета общественного мнения. К таким организационно-правовым формам относятся:

Уставами муниципальных образований или нормативными правовыми актами в структуре представительного органа могут предусматриваться коллегиальные руководящие органы, играющие роль президиумов представительных органов. Например, Уставом города Брянска (ст. 20 и 25) в структуре городского Совета предусматривается формирование малого Совета, который определяется как постоянно действующий орган городского Совета (его состав входят председатель городского Совета, его заместители, председатели постоянных комитетов).

В Законе 2003 г. создание подобных органов не предусмотрено. Поскольку структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, создание таких рабочих органов в структуре представительного органа местного самоуправления, возможно. Другое дело, что правовое пространство для наделения подобных органов самостоятельной компетенцией ограничено таким определением, как исключительное ведение представительного органа. Представительный орган местного самоуправления, коллегиально решая вопросы, находящиеся в его исключительном ведении, должен быть представлен полным составом депутатов или его квалифицированным большинством.

Новое во внутреннем устройстве представительных органов местного самоуправления — образование депутатских объединений. Органы местного самоуправления стоят вне политики по своей сути, поэтому депутатские объединения создаются обычно по территориальному или целевому принципу для решения конкретных задач. Но в крупных городах, где сильны политические партии и общественные организации, а в деятельности органов местного самоуправления присутствуют политические мотивы, в уставах предусматривается возможность создания депутатских объединений и групп по партийному принципу. Создание фракций по партийной принадлежности и политическим интересам в представительном органе предусмотрено в уставах г. Калининграда (ст. 24), г. Пензы (ст. 21).

Другой организационной формой работы представительного органа является создание собственного аппарата представительного органа. Порядок его создания, структура, штаты, регламент работы регулируется правовыми актами представительного органа. Сотрудники аппарата являются муниципальными служащими.

В целом перечисленные организационные формы составляют основу деятельности представительного органа. Организацию работы представительного органа муниципального образования координацию деятельности ее органов и депутатских объединений, руководство работой аппарата представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, — председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (п. 4 ч. 3 ст. 36). Исключение предусмотрено только для поселений численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица. Во всех остальных случаях по общему правилу представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой, что позволяет не только обеспечить реальную организационную самостоятельности представительных органов, учесть все финансовые затраты, необходимые для эффективной работы этого органа, но и сделать их максимально «прозрачными» для населения, желающего получить объективную информацию, во сколько обходится содержание их избранников.

В некоторых муниципальных образованиях сложилась практика формирования в составе местного бюджета специальных, целевых фондов, средства которых расходуются с согласия, по предложению, по письменному обращению депутатов представительного органа муниципального образования. Порядок создания и расходования таких фондов определялся исключительно решениями или постановлениями представительных органов. Например, в Омске с 1999 г. в составе бюджета города предусматриваются резервные фонды административных округов, которые используются на выполнение мероприятий по наказам избирателей и расходуются главами округов исключительно по предложениям депутатов, избранных в данном округе.

6. Срок полномочий представительного органа муниципального образования. Он определяется уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством. Срок полномочий депутатов не может быть менее двух и более пяти лет.

Полномочия представительного органа, а также депутатов прекращаются по истечении срока их деятельности, т.е. со дня начала работы представительного органа нового состава.

Полномочий представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно. Предусмотрены четыре таких основания:

Возникает вопрос, могут ли быть предусмотрены дополнительные основания для досрочного прекращения полномочий представительного органа в законодательстве субъекта РФ, в уставе муниципального образования? Представляется, что законом субъекта РФ этот перечень не может быть расширен.

В уставе муниципального образования могут быть предусмотрены дополнительные основания досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, поскольку такая возможность прямо предусмотрена в Законе 2003 г. В п. 7 ч. 1 ст 44 предусматривает, что уставом муниципального образования должны определяться срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц. Кроме того, эти вопросы относятся к предмету уставного регулирования: в данном случае не нарушаются самостоятельность и свобода населения муниципального образования в регулировании вопросов, связанных с созданием и функционированием органов местного самоуправления.

Для обеспечения непрерывности функционирования представительных органов муниципального образования в случае досрочного прекращения их полномочий Законом 2003 г. устанавливаются сроки проведения новых выборов в представительные органы муниципальных образований.

При досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, проводятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган.

Для прохождения всех стадий избирательного процесса, предусмотренных для проведения муниципальных выборов избирательным законодательством, требуется около трех месяцев. Не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий представительного органа должны быть проведены досрочные муниципальные выборы.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района для замены прежних депутатов требуется меньший срок. Процедура замены депутатов представительного органа муниципального района должна быть проведена не позднее чем через месяц со дня досрочного прекращения полномочий указанного органа. Порядок выборов в состав представительного органа муниципального района других депутатов должен определяться в уставе муниципального района.

Глава муниципального образования

Закон 2003 г. предусматривает обязательное учреждение должности главы муниципального образования — это высшее должностное лицо муниципального образования, которое наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Закон закрепил пять положений, составляющих основу правового статуса главы муниципального образования, обязательных при определении и конкретизации его правового положения в уставе муниципального образования.

Первое положение: должность главы муниципального образования всегда выборная. Глава муниципального образования не относится к категории муниципальных служащих. Он избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Конкретный способ выборов главы муниципального образования определяется в уставе муниципального образования.

Второе положение: в зависимости от способа выборов главы муниципального образования предусматриваются различия в характере его полномочий. Только избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования может либо входить в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, являясь его председателем, либо возглавлять местную администрацию.

Третье положение: в случае избрания главы муниципального образования представительным органом из своего состава он безальтернативно занимает должность председателя представительного органа муниципального образования. Будучи председателем представительного органа, глава муниципального образования обладает правом решающего голоса, которые может быть использовано, если в процессе принятия решения голоса депутатов при голосовании разделились поровну. В этом случае голос главы муниципального образования перевешивает равенство голосов в сторону позиции, им поддержанной.

Четвертое положение: глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Это ограничение не распространяется на небольшие поселения с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. Такая организационная модель местного самоуправления является альтернативной и может быть предусмотрена только в уставе муниципального образования. Предполагается, что в небольших муниципальных образованиях крупный муниципальный аппарат содержать нецелесообразно. Решение основных вопросов местного значения в основном лежит на местной администрации. Глава муниципального образования, возглавляя представительный и исполнительный органы местного самоуправления, может более эффективно координировать их деятельность по решению конкретных вопросов местного значения.

Пятое положение: в случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, глава муниципального района является председателем представительного органа муниципального района. Глава администрации муниципального района назначается на эту должность по контракту.

Глава муниципального образования обладает следующими исключительными полномочиями:

Необходимо заметить, что этот перечень является закрытым, следовательно, не может быть расширен в законодательстве субъекта РФ или иных муниципальных правовых актах. При этом глава муниципального образования в зависимости от того, является он председателем представительного органа или возглавляет местную администрацию, наделяется уставом муниципального образования иными дополнительными полномочиями председателя представительного органа или главы местной администрации муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Подотчетность, по сути, является одной из действенных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Формы и механизмы контроля, а также порядок и сроки предоставления главой муниципального образования отчетов о своей деятельности определяются в уставе муниципального образования. Отчеты перед населением могут проводиться непосредственно на собраниях, конференциях, сходах граждан или через средства массовой информации.

Проводившийся анализ уставов муниципальных образований показал, что в большинстве из них содержится только упоминание об отчетах главы муниципального образования без конкретизации порядка, периодичности и формы отчета перед населением и представительным органом. В.И. Васильев отмечет, что в лучшем случае в уставах муниципальных образований говорится об отчетах глав администрации перед населением через местную газету и другие средства массовой информации.

В некоторых уставах принцип подотчетности главы муниципального образования более конкретизирован. Устав г. Орла (ст. 33) предусматривает, что глава города (мэр) отчитывается о своей деятельности на заседании городского Совета. По отчету мэра городской Совет принимает решение об утверждении или не утверждении результатов деятельности мэра. Решение об утверждении результатов деятельности мэра может содержать предложения и замечания, которые мэр обязан учесть в планах на следующий год.

Одним из существенных элементов правового статуса главы муниципального образования, как и любого другого выборного должностного лица, является срок полномочий, а также основания и порядок прекращения его полномочий, в том числе и досрочного прекращения полномочий.

В соответствии со ст. 44 ч. 1 п. 7 Закона 2003 г. срок полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц также должны определяться в уставе муниципального образования. В то же время в Законе установлен конкретный перечень оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Возникает вопрос, что же остается для уставного регулирования? Может ли быть

Полагаем, что этот перечень является исчерпывающим и не может быть расширен в законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных образований. В поддержку данной позиции можно привести следующие аргументы.

Статья 71 (п. «в») Конституции РФ относит к исключительному ведению РФ регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина. Субъекты РФ в силу статьи 72 (п. «б») совместно с РФ могут осуществлять защиту прав и свобод человека, т.е. речь может идти только о дополнительных гарантиях, направленных на усиление защиты прав и свобод, установленных Конституцией и федеральным законодательством. Право избирать и быть избранным относится к одному из основных прав граждан (ст. 32 Конституции РФ), поэтому регулировать эти конституционные права можно только на уровне Российской Федерации. Досрочное прекращение полномочий затрагивает права гражданина избранного на определенный срок, поэтому органы государственной власти субъектов РФ своими законами и органы местного самоуправления в уставах муниципальных образований не вправе осуществлять собственное правовое регулирование вопросов, связанных с выборами органов и должностных лиц, досрочным прекращением их полномочий.

Все основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования можно разделить на три вида.

  1. в добровольном порядке — отставка по собственному желанию;
  2. в связи с установлением определенного юридического факта — смерть; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим; вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства—участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; установление в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования; досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.
  3. в порядке наступления ответственности — отрешение от должности в порядке наступления ответственности перед государством; отзыв избирателями.

Основания и порядок прекращения полномочий главы муниципального образования должны конкретизироваться в уставе муниципального образования.

В уставах муниципальных образований основаниями для отставки называются причины личного характера, в частности болезнь, препятствующая исполнению должностных полномочий, выезд на постоянное место жительства за пределы территории муниципального образования, замещение должности, несовместимой с занятием должности главы муниципального образования. Причиной для отставки могут быть и политические мотивы.

Процедура добровольного сложения полномочий (отставки по собственному желанию) главы муниципального образования подлежит закреплению в уставе муниципального образования.

Решение о досрочном прекращении полномочий в связи с установлением определенного юридического факта также должно приниматься представительным органом муниципального образования на основании актов уполномоченных органов, установивших соответствующий юридический факт.

Иногда приводят возражения против досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования по основаниям вступления в законную силу обвинительного приговора суда. В соответствии со ст. 402 Уголовно-процессуального кодекса РФ вступивший в законную силу приговор суда может быть обжалован в порядке надзора. Задаются вопросом, должен ли занять прежнюю должность бывший глава, если дело было пересмотрено в порядке надзора и он был оправдан? Кроме того, полагают, что необходимо учитывать тяжесть совершенного преступления. Преступления значительно различаются по степени общественной опасности. Логично, что глава муниципального образования, осужденный по ст. 285 УК РФ (злоупотребление служебным положением) или по ст. 159 УК РФ (мошенничество), не может далее исполнять свои обязанности. Напротив, если преступление совершено по неосторожности либо если за него не назначено наказание в виде лишения или ограничения свободы, оно не должно препятствовать осуществлению полномочий главы муниципального образования.

Глава муниципального образования может быть отрешен от должности высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в порядке, предусмотренном ст. 74 Закона от 2003 г.

Глава муниципального образования может быть отозван по результатам голосования по отзыву, проводимого по инициативе населения муниципального образования. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Местная администрация

Закон 2003 г. относит местные администрации (исполнительно-распорядительные органы муниципального образования) к обязательным органам местного самоуправления.

Местной администрацией можно назвать подотчетный представительному органу муниципального образования самостоятельный невыборный орган местного самоуправления, наделенный соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения для осуществления исполнительно-распорядительной деятельности в определенных сферах муниципального управления, а также полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местная администрация является органом общей компетенции, осуществляющим функции управления по предметам ведения муниципальных образований. Компетенция местной администрации закрепляется в уставе муниципального образования. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования, но только по представлению главы местной администрации. Глава местной администрации разрабатывает структуру местной администрации и представляет ее на утверждение представительного органа муниципального образования.

Структуру местной администрации составляют внутренние подразделения, которые являются органами местной администрации. Структурные подразделения могут носить различные наименования — департаменты, комитеты, управления, отделы, сектора, которые отличаются друг от друга по объему, характеру и значимости выполняемых функций. Органы местной администрации подразделяются на отраслевые (функциональные) и территориальные.

Отраслевые (функциональные) органы местной администрации имеют специальную компетенцию и выполняют функции по управлению отдельной отраслью или сферой муниципального хозяйства.

Отраслевые органы управляют отдельными отраслями муниципального хозяйства, руководят или координируют деятельность соответствующих отраслевых муниципальных предприятий или учреждений. Это, например, такие отдельные отрасли, как образование, здравоохранение, муниципальный транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, общественное питание торговля и бытовое обслуживание населения, развитие массовой физической культуры и спорта, благоустройство и озеленение, охрана общественного порядка и других, отнесенных к вопросам местного значения соответствующего муниципального образования. Как правило, соответствующей отраслью управляет отдельный орган в структуре местной администрации.

Функциональные органы местной администрации создаются для выполнения общих управленческих функций, носящих межотраслевой или внеотраслевой характер: экономических, финансовых, бюджетных, по управлению объектами муниципальной собственности, в области строительства, землеустройства и т.д.

Территориальные органы местной администрации создаются, как правило, в крупных муниципальных образованиях, имеющих внутреннее административно-территориальное устройство, районы или округа. Например, в городах, имеющих районное деление, в структуре администрации города создаются администрации районов в городе. Поскольку районные администрации являются подразделениями городской администрации, их компетенция производна от общей компетенции администрации города. Как правило, в администрациях районов представлены территориальные подразделения отраслевых или функциональных органов городской администрации, которые действуют в системе двойного подчинения, подчиняясь по вертикали вышестоящему органу городской администрации, и по горизонтали главе районной (окружной) администрации.

Правовой статус органов местной администрации характеризуется следующими признаками.

1. Они являются органами специальной компетенции, выполняющими функции по управлению отдельной отраслью или сферой муниципального хозяйства. Их компетенция определяется в специальном положении, утверждаемом представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

2. Органы местной администрации могут наделяться правом юридического лица по решению представительного органа муниципального образования (ст. 41 Закона 2003 г.).

3. Органы местной администрации могут руководить деятельностью подчиненных им муниципальных учреждений или муниципальных предприятий в соответствии с положением о них. Например, департамент здравоохранения администрации города может быть наделен полномочиями заключать и расторгать контракты с руководителями муниципальных лечебных учреждений.

4. Структурные подразделения местной администрации по всем вопросам своей деятельности подчиняются главе местной администрации.

Органы местной администрации формируются на основе принципа единоначалия, они возглавляются единоличным руководителем. В качестве совещательных органов при них могут создаваться коллегии или другие консультативные органы, которые не обладают собственной компетенцией, а принятые ими решения оформляются приказом или распоряжением руководителя органа местной администрации.

Порядок назначения и освобождения от должности руководителей органов местной администрации определяется представительным органом муниципального образования. Они могут назначаться и освобождаться главой местной администрации самостоятельно, как это принято в большинстве муниципальных образований, или представительным органом по представлению главы муниципального образования.

5. Руководители органов местной администрации издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям. Глава местной администрации вправе отменять приказы и распоряжения руководителей органов местной администрации.

6. Органы местной администрации финансируются из местного бюджета в пределах сметы, предусмотренной на содержание местной администрации. В отличие от других муниципальных учреждений и муниципальных предприятий они не могут использовать другие источники финансирования, поскольку запрещено совмещение функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов. Такие ограничения установлены Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках”» от 22 марта 1991 г. № 948-1 .

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Принцип единоначалия в руководстве местной администрацией означает непосредственность и самостоятельность в организации ее работы, а также персональную ответственность за деятельность местной администрации со всеми ее структурными подразделениями.

Законом 2003 г. предусматривается два альтернативных способа занятия должности главы местной администрации. Оба зависят от правового положения главы муниципального образования, закрепленного в уставе муниципального образования.

При первом способе глава муниципального образования занимает должность вследствие избрания на муниципальных выборах, если такой вариант предусмотрен в уставе муниципального образования. Тогда он совмещает свою должность с должностью главы местной администрации.

При втором способе глава муниципального образования возглавляет представительный орган муниципального образования и в силу этого не может совмещать свою должность с должностью главы местной администрации. В этом случае в структуре органов местного самоуправления появляется самостоятельное должностное лицо — глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Претендент на должность главы местной администрации должен обладать необходимыми профессиональными качествами, знаниями и опытом в области управления муниципальным хозяйством и муниципальной службой. В этом случае глава местной администрации в меньшей мере выступает муниципальным политиком, а является профессиональным управляющим или администратором.

Закон 2003 г. подробно регламентирует все действия, связанные с назначением главы администрации по конкурсу и определяет условия, которые должны быть разработаны и утверждены представительным органом муниципального образования для заключения контракта.

Контракт для главы администрации представляет собой срочный трудовой договор, который должен соответствовать требованиям законодательства о муниципальной службе и трудового законодательства. Должность главы местной администрации, если она не замещается главой муниципального образования, является муниципальной должностью муниципальной службы, замещаемой путем заключения трудового договора. На муниципальных служащих распространяется действие российского законодательства с особенностями, предусмотренными Законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

В контракте должны быть отражены все условия в рамках правового статуса муниципального служащего и правового статуса главы местной администрации, предусмотренные в законодательстве о муниципальной службе и уставе муниципального образования:

Условия контракта для главы местной администрации должны быть разработаны и утверждены до проведения соответствующего конкурса, поскольку проект контракта должен быть опубликован не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Условия контракта для главы местной администрации состоят из двух обязательных частей. В части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, условия контракта утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования (поселения, муниципального района, городского округа). В части, касающейся осуществления главой местной администрации отдельных государственных полномочий, переданных местной администрации федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, условия контракта устанавливаются законом субъекта РФ.

Закон 2003 г. определяет общие условия проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации.

Представительный орган муниципального образования наделяется правом самостоятельно решать все основные вопросы, связанные с проведением конкурса. Для этого представительному органу необходимо разработать и принять положение о порядке проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации. За основу может быть взята процедура проведения конкурсов на замещение государственных должностей, предусмотренная Положением о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, утвержденным Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 604.

Численный состав конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. Персональный состав конкурсной комиссии зависит от типа муниципального образования. В городских и сельских поселениях члены конкурсной комиссии назначаются в полном составе представительным органом поселения. В муниципальных районах или городских округах создаются смешанные конкурсные комиссии, где две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Участие органов государственной власти в формировании конкурсной комиссии обусловлено тем, что глава администрации муниципального района или городского округа должен будет отвечать и за реализацию отдельных государственных полномочий, переданных этим муниципальным образованиям.

По нашему мнению, в современных условиях реформирования местного самоуправления такой механизм замещения должности главы местной администрации является наиболее перспективным с точки зрения оптимизации взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, и прежде всего в городском округе, являющимся одновременно административным центром субъекта РФ, поскольку глава местной администрации будет подконтролен и представительному органу муниципального образования и высшему должностному лицу субъекта РФ в части выполнения условий контракта, касающихся выполнения отдельных государственных полномочий.

Решение конкурсной комиссии является основанием для принятия представительным органом муниципального образования решения о назначении на должность главы местной администрации кандидата, рекомендованного конкурсной комиссией, и заключении с ним соответствующего контракта. Поскольку решение представительного органа местного самоуправления принимается на его заседании в соответствии с установленным регламентом, не исключена ситуация, когда в силу разных причин для принятия решения о назначении на должность главы местной администрации может не набраться нужного количества голосов. В Законе следовало предусмотреть решение конкурсной комиссии в качестве окончательного основания для назначения на должность главы местной администрации и заключения с ним контракта.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Сторонами контракта с главой местной администрации выступают лица подписавшие этот контракт: с одной стороны — лицо, назначенное на должность главы местной администрации по результатам проведенного конкурса, с другой — глава муниципального образования. Таким образом, прийти к решению о расторжении контракта с главой местной администрации по соглашению сторон могут только сам глава местной администрации и глава муниципального образования.

Определенные сложности могут возникнуть с определением в качестве одной из сторон контракта других субъектов, а именно представительного органа муниципального образования и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, которые не могут признаваться надлежащими сторонами контракта (трудового договора), поскольку не предусматривается отдельное подписание контракта с их стороны или со стороны их представителей. Однако по их заявлению контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке.

Представительный орган может обратиться с заявлением в суд для расторжения контракта с главой местной администрации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ может обратиться в суд с заявлением о расторжении контракта с главой местной администрации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Срок полномочий главы местной администрации, назначаемого по контракту, определяется уставом муниципального образования и, как правило, не должен превышать срок полномочий представительного органа муниципального образования. Контракт с главой местной администрации может заключаться на срок от одного года до пяти лет.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

Законом предусматриваются ограничения для главы местной администрации, связанные с пребыванием в этой должности. Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Кроме этого на главу местной администрации распространяются все другие ограничения, связанные с муниципальной службой. Глава местной администрации, как и любой другой муниципальный служащий, не вправе:

  1. заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
  2. быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления;
  3. заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
  4. состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
  5. быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему;
  6. использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;
  7. получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;
  8. получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развле-чений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей;
  9. выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного самоуправления муниципального образования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;
  10. принимать участие в забастовках;
  11. использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений;
  12. образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Глава местной администрации обязан передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ.

Контрольный орган муниципального образования

В структуре органов местного самоуправления может быть предусмотрен контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Наличие в структуре органов местного самоуправления контрольного органа не является обязательным. Учреждение этого органа, определение его функций и компетенции, порядок его формирования относится к предмету уставного регулирования. Эти вопросы должны решаться в зависимости от типа муниципального образования, объема решаемых им вопросов местного значения, характеристик местного бюджета и муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования осуществляет контрольные полномочия или функции по двум основным направлениям:

  1. за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении;
  2. за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Во многом эти полномочия перекликаются с контрольными полномочиями представительного органа муниципального образования, которые могут быть реализованы непосредственно через депутатов, создаваемые депутатские комиссии, комитеты и другие рабочие органы или через создание специального контрольного органа.

Раньше представительный орган муниципального образования контрольные функции осуществлял не через специально созданный орган, а, как правило, силами депутатов, депутатских объединений, чаще всего не обладающих соответствующим образованием или специальными познаниями в финансово-бюджетной сфере, муниципальном управлении и муниципальной экономике. Без профессионально подготовленных специалистов контрольная функция превращалась в фикцию. Желание разобраться в законности и качестве деятельности специалистов, входящих в структуры администрации и отвечающих за эффективность управления местным бюджетом и муниципальной собственностью, легко разбивалось о «профессионализм» специалистов, не заинтересованных в ревизии своей деятельности.

Для эффективного осуществления представительным органом муниципального образования контрольных функций необходимо создание специального контрольного органа, и, прежде всего, в сфере финансового и бюджетного контроля. Поэтому в муниципальных образованиях, особенно в крупных городах, представительными органами местного самоуправления стали создаваться органы финансового контроля — контрольно-счетные палаты, осуществлявшие контроль за порядком исполнения местного бюджета и законностью расходования бюджетных средств.

Например, в г. Омска создана контрольно-счетная палата, которая является постоянно действующим органом финансового контроля, образуемым Омским городским Советом и подотчетным ему. Ее задачами являются: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджета г. Омска; определение эффективности и целесообразности расходов муниципальных средств и использования муниципальной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов бюджета города; экспертиза проектов бюджета, городских целевых программ и иных нормативно — правовых актов органов городского самоуправления, проектов областных и федеральных законов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета города, или влияющих на формирование и исполнение бюджета; анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджета города Омска и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; контроль за законностью и своевременностью движения средств бюджета города Омска и его средств в государственных банках, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях; регулярное представление Омскому городскому Совету информации о ходе исполнения бюджета города и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В других муниципальных образованиях создавались финансово-ревизионные органы, формируемые представительным органом и входящие в ее структуру. Например, статус счетной палаты Екатеринбурга подразумевает, что она является постоянно действующим органом муниципального финансового контроля, входит в состав городской Думы и ей подотчетна.

Следует отметить также, что Закон 2003 г. расширил функции контрольного органа по сравнению с функциями ранее созданных и действующих в настоящее время контрольно-счетных палат муниципальных образований — от традиционного контроля за исполнением бюджета и финансового контроля до контроля за порядком управления и распоряжения муниципальной собственностью. При формировании контрольного органа муниципального образования и утверждении соответствующего положения об этом органе представительный орган муниципального образования может расширить функции и соответственно полномочия контрольного органа муниципального образования, однако в пределах, не выходящих из рамок собственной компетенции представительного органа муниципального образования, и не нарушающих собственных полномочий других органов муниципального образования.

Контрольный орган муниципального образования формируется в порядке, предусмотренном уставом. Федеральный закон предоставляет два способа формирования этого органа: на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования.

Первый способ — формирование контрольного органа на муниципальных выборах — вызывает определенные сомнения в практическом его применении в муниципальных образованиях. Во-первых, действующее федеральное избирательное законодательство непосредственно проведение подобных выборов не регламентирует. Общие положения касающиеся, замещения посредством прямых выборов должности или членства в органе (палате органа) местного самоуправления, нуждаются в соответствующей адаптации в законодательстве субъекта РФ или уставе муниципального образования (ст. 2 п. 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Во-вторых, проведение процедуры выборов требует значительных финансовых затрат из местного бюджета. В-третьих, сформированный на муниципальных выборах контрольный орган становится в значительной степени независимым от представительного органа муниципального образования, который, прежде всего, заинтересован в его создании для эффективного осуществления собственных контрольных функций.

Второй способ — формирование контрольного органа представительным органом муниципального образования — отвечает уже сложившейся практике создания подобных органов и осуществляется с непосредственным участием представительного органа. Представительный орган муниципального образования может предусмотреть назначение либо избрание депутатами представительного органа должностных лиц контрольного органа. Может быть предусмотрен смешанный способ формирования контрольного органа, когда часть должностных лиц контрольного органа избирается, а часть назначается.

Некоторые контрольно-счетные палаты создавались в муниципальных образованиях по аналогии с контрольно-счетными палатами субъектов РФ представительным органом и местной администрацией на паритетных началах, где кандидатуры половины аудиторов контрольно-счетной палаты предлагались главой местной администрации, кандидатуры другой половины предлагались представительным органом местного самоуправления.

Федеральным законом 2003 г. какое-либо участие местной администрации в формировании контрольного органа не допускается, так как она, являясь исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, не может участвовать в формировании контрольного органа, ее деятельность связана с исполнением бюджета и управлением муниципальной собственностью, а это основные объекты контроля.

Поскольку контрольный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления его деятельность может быть прекращена или приостановлена только путем внесения соответствующих изменений в устав муниципального образования, вступающих в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений. Деятельность контрольного органа не может быть прекращена также в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования, сформировавшего этот орган.

Компетенция контрольного органа муниципального образования предусматривается в положении об этом органе, утверждаемом представительным органом муниципального образования.

Контрольный орган муниципального образования в соответствии с установленной компетенцией проводит проверки:

Результаты проверок подлежат опубликованию (обнародованию). Порядок и сроки опубликования результатов проверок определяются представительным органом местного самоуправления. Представительный орган может предусмотреть опубликование отчета о каждой проведенной проверке или опубликование общего отчета о всех проведенных проверках в течение года.

Законом 2003 г. закреплена обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы. Эта обязанность может быть расширена для других субъектов, деятельность которых связана с использованием средств местного бюджета и объектов муниципальной собственности. В качестве примера можно привести довольно удачную правовую норму, устанавливающую область действия контрольных полномочий контрольно-счетной палаты г. Омска. Они распространяются на Омский городской Совет и администрацию города (в том числе их аппараты, структурные подразделения), администрации административных округов г. Омска, муниципальные предприятия и учреждения, на предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения, вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают и используют средства из городского бюджета или используют муниципальную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные решениями Омского городского Совета налоговые и иные льготы и преимущества.

На деятельность общественных объединений, не городских (немуниципальных) фондов и иных не городских (немуниципальных) некоммерческих организаций, профсоюзов, политических партий контрольные полномочия контрольно-счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств бюджета города, использованием муниципальной собственности и управление ею, а также в части предоставленных решениями Омского городского Совета налоговых льгот и иных льгот и преимуществ.

Целесообразно было бы предусмотреть в федеральном законодательстве или законодательстве субъекта РФ ответственность за неисполнение требований контрольного органа при проведении соответствующих проверок.

Избирательная комиссия муниципального образования

Избирательные комиссии муниципальных образований являются прежде всего элементами единой системы избирательных комиссий в Российской Федерации. Закон 2003 г. не рассматривает их как органы местного самоуправления, поместив ст. 39 об избирательных комиссиях муниципальных образований в главу «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления».

С вступлением в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ1 законы субъектов Российской Федерации были исключены из числа правовых актов, которыми может регулироваться: статус избирательных комиссий муниципального образования; возможность наделения данных комиссий статусом юридического лица; число членов комиссии с правом решающего голоса. Федеральный законодатель проявил в решении данного вопроса объяснимую с точки зрения бюджетной экономии непоследовательность. На фоне запрета региональному законодателю определять правовой статус избирательной комиссии муниципального образования в сфере правотворческой компетенции субъектов Российской Федерации тем не менее оставлены следующие вопросы:

1) замещение работниками аппаратов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, должностей муниципальной службы;

2) установление уровня материального (в том числе размера и вида денежного содержания, иных выплат) и социального обеспечения замещающих должности муниципальной службы работников; 3) определение возможности работы на постоянной (штатной) основе иных, кроме председателя, членов избирательной комиссии муниципального образования, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса; 4) установление размера и вида денежного содержания членов указанных комиссий с правом решающего голоса, работающих на постоянной (штатной) основе, иных выплат этим членам комиссии. Избирательная комиссия, организующая в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, является избирательной комиссией муниципального образования. Это муниципальный орган, который не входит в структуру органов местного самоуправления.

Уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица.

Полномочия избирательной комиссии муниципального образования по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального образования, могут возлагаться на территориальную комиссию. Порядок возложения полномочий в случае отсутствия представительного органа муниципального образования может быть установлен законом субъекта Российской Федерации. Если на территории муниципального образования образуется несколько территориальных комиссий, полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть возложены на одну из них.

Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования составляет четыре года. Если срок полномочий истекает в период избирательной кампании, после назначения референдума и до окончания кампании референдума, в которых участвует данная комиссия, он продлевается до окончания этой избирательной кампании, кампании референдума. Данное положение не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов представительного органа муниципального образования. Полномочия избирательной комиссии могут быть прекращены досрочно законом субъекта Российской Федерации в случае преобразования. Днем досрочного прекращения полномочий такой избирательной комиссии муниципального образования является день вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования.

Избирательная комиссия муниципального образования формируется в количестве 5—11 членов с правом решающего голоса.

Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования на основе предложений политических партий, списки которых допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, а формирование избирательной комиссии поселения — также на основе предложений избирательной комиссии муниципального района.

Представительный орган обязан назначить не менее 1/2 общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений:

1) политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;

2) политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.

Представительный орган муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения обязан назначить не менее двух членов избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта Федерации. Представительный орган поселения обязан назначить не менее двух членов избирательной комиссии поселения на основе поступивших предложений избирательной комиссии муниципального района.

Деятельность избирательной комиссии мо осуществляется коллегиально. Комиссия правомочна приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного состава.

Избирательные комиссии муниципальных образований, действующие на постоянной основе и являющиеся юридическими лицами, имеют аппараты, структура и штаты которых устанавливаются указанными комиссиями самостоятельно. Замещение работниками аппаратов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, должностей муниципальной службы определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов рф, уставами муниципальных образований и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Уровень материального (в том числе размер и виды денежного содержания, иных выплат) и социального обеспечения замещающих должности муниципальной службы работников аппаратов комиссий устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Председатель избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, работает в соответствующей комиссии на постоянной (штатной) основе. Возможность работы на постоянной (штатной) основе иных членов избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса, а также размер и виды денежного содержания членов указанной комиссии с правом решающего голоса, работающих на постоянной (штатной) основе, иных выплат этим членам комиссии определяются законами, иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса замещают муниципальную должность в соответствии с законом, иным нормативным правовым актом субъекта РФ, уставом муниципального образования, иным нормативным правовым актом органа местного самоуправления.

Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

Под статусом депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления следует понимать совокупность прав и обязанностей, правовых, организационных, социальных и иных гарантий, а также ограничений при осуществлении своих полномочий.

Депутат — член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения. Это лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган муниципального образования на основе равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

Член выборного органа местного самоуправления — выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.

Выборное должностное лицо местного самоуправления — должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» предусматривает, что депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, занимающие выборные должности, не признаются муниципальными служащими и их статус законодательством о муниципальной службе не регулируется. Таким образом, они выделены в отдельную категорию субъектов муниципального права, правовой статус которых должен регулироваться отдельным законодательством.

Выборные муниципальные должности должны предусматриваться в уставах муниципальных образований. В уставе муниципального образования могут содержаться отсылочные нормы к иным муниципальным правовым актам, которыми могут устанавливаться выборные муниципальные должности в представительном органе или ином выборном органе муниципального образования. Законами субъектов РФ не могут устанавливаться выборные муниципальные должности или ограничиваться их создание в муниципальных образованиях.

До принятия Закона 2003 г. статус депутатов и иных выборных должностных лиц местного самоуправления мог устанавливаться федеральным законом и законами субъектов РФ. Отдельный федеральный закон о статусе выборных должностных лиц местного самоуправления так и не был принят. Проект федерального закона «Об основах правового статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации» был отклонен Президентом РФ в 2000 г. и с тех пор находится в согласительной комиссии, созданной совместно Советом Федерации и Государственной Думой ФС РФ.

В большинстве субъектов РФ были приняты законы о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления. Их полномочия регулировались с различной степенью полноты и конкретности. Например, в Законе «О местном самоуправлении в Вологодской области», содержится специальный раздел «Основы правового положения депутата представительного органа местного самоуправления» и указание на то, что правовое положение депутата более полно и конкретно определяется в уставе муниципального образования. В других субъектах РФ статус депутата определялся в специальном законе. В Омской области, например, принят Закон «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Омской области» от 19 октября 1996 года № 72-ОЗ (в ред. от 29 апреля 2003 г. № 437-ОЗ). Кроме того, подробные разделы о правах и обязанностях депутатов содержатся во многих уставах муниципальных образований или регламентах работы представительных органов местного самоуправления.

В некоторых субъектах РФ были приняты законы, регулирующие особенности правового статуса иных выборных должностных лиц местного самоуправления, например: о статусе главы муниципального образования — Республика Башкортостан, Кировская, Рязанская, Тверская области; о социальных гарантиях главам муниципальных образований Алтайский край, Белгородская, Вологодская области; о статусе выборных должностных лиц местного самоуправления — Республика Карелия, Краснодарский край, Амурская, Рязанская области.

Закон от 6 октября 2003 года ограничил правовое регулирование субъектов РФ, в том числе в вопросах установления статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Теперь эти вопросы должны регулироваться федеральным законом и уставами муниципальных образований. В связи с этим некоторые субъекты РФ признали утратившими силу свои законы о статусе депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г. в отличие от прежнего кроме минимального срока полномочий выборных лиц установил и максимальную продолжительность их срока. По сути, положения указанного Закона приведены в соответствие с требованиями ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В настоящее время в Российской Федерации сложилась практика определения в законах субъекта и уставах муниципальных образований четырехлетнего срока полномочий депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, а поскольку установление сроков их полномочий отнесено к предмету уставного регулирования, думается, что этот срок повсеместно увеличится до пяти лет.

Срок полномочий депутата, другого выборного должностного лица, который был установлен на момент его избрания, не может быть изменен (сокращен или продлен). Решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения. Это требование не относится к случаям досрочного прекращения полномочий указанных лиц.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. Такая законодательная формулировка обеспечивает непрерывность функционирования важнейших органов местного самоуправления, формируемых на определенный срок. Практический смысл этого положения становится понятен, если привести ситуацию, когда представительный орган нового состава не может приступить к работе из-за отсутствия необходимого кворума депутатов (2/3 от общего состава депутатов), например, если не во всех избирательных округах признаны выборы депутатов состоявшимися.

До избрания необходимого количества депутатов будет действовать представительный орган прежнего созыва, который прекратит свою работу со дня начала работы представительного органа нового созыва. До указанного момента происходит фактическое продление полномочий представительного орган прежнего состава. При этом вновь избранные депутаты будут обладать всеми полномочиями, кроме главных нормотворческих полномочий, связанных с участием в заседаниях коллегиального представительного органа. Может возникнуть противоречивая, двусмысленная ситуация, когда в одном избирательном округе будут действовать прежний и новый депутат. В Федеральном законе не предусмотрен выход из такого положения. Правовой механизм разрешения подобных ситуаций может быть предусмотрен в уставе муниципального образования.

Законом установлен иной момент начала и прекращения срока полномочий для выборного должностного лица местного самоуправления. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются не со дня выборов, а с момента его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления.

Уставами муниципальных образований могут предусматриваться порядок и сроки вступления в должность выборного должностного лица, а также процедура передачи полномочий от прежнего главы вновь избранному.

Например, в уставе г. Омска определено, что вновь избранный мэр города Омска вступает в должность с момента принятия присяги на 15-й день со дня официального опубликования Омской городской избирательной комиссией результатов выборов. На торжественном заседании Омского городского Совета в присутствии должностных лиц администрации города, представителей органов государственной власти, почетных граждан города Омска и представителей общественности председатель Омской городской избирательной комиссии вручает вновь избранному мэру города Омска удостоверение об его избрании. При вступлении в должность мэр приносит присягу.

Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с уставом муниципального образования. Под осуществлением полномочий на постоянной основе понимается постоянная профессиональная работа в соответствующей штатной выборной муниципальной должности, оплачиваемая за счет средств местного бюджета. С должностными лицами, замещающими выборные муниципальные должности, заключается трудовой договор на срок их полномочий. Вопросы заключения и расторжения трудового договора с выборными должностными лицами регулируются федеральным законодательством о труде.

По отношению к депутатам представительного органа муниципального образования Федеральный закон 2003 г. ввел довольно жесткие ограничения, согласно которым депутаты работают, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе может работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, — один депутат.

Интересную аргументацию приводит В.И. Васильев, обосновывая целесообразность работы депутатов на непостоянной, «непрофессиональной» основе. «Непрофессиональный» статус депутатов связан с тем, что они тратят на работу в представительном органе сравнительно мало времени. Не будучи связаны постоянной службой в муниципалитете, депутаты сохраняют подход ко всем делам, которыми приходится заниматься представительному органу, адекватный подходу самих избирателей. У них свежий, непосредственный взгляд на проблемы местной жизни, доскональные знания того, как исполняются решения муниципалитета, насколько они эффективны, в чем их следует подкорректировать.

Видимо, законодатель, вводя ограничения для депутатов представительного органа муниципального образования, полагал, что работа на постоянной основе и получение заработной платы сделают из депутатов «независимых» чиновников, потерявших непосредственную связь с избирателями. Следует отметить, что эти ограничения стали «неприятным» сюрпризом прежде всего для представительных органов крупных муниципальных образований, где наметились устойчивые тенденции к переходу на «парламентскую» форму работы представительного органа, где большая часть депутатов работает на постоянной основе.

Согласно уставам глава муниципального образования осуществляет свои полномочия исключительно на постоянной основе. Трудно представить себе ситуацию, чтобы он осуществлял значительные по объему полномочия на общественных началах. Но в небольших муниципальных образованиях, как правило сельских, численностью менее 100 человек, выбираемые здесь старосты могут действовать на непостоянной основе. Право определять порядок осуществления их полномочий предоставляется самим муниципалитетам в уставе муниципального образования.

Гарантии прав депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления представляют собой условия для законного и беспрепятственного осуществления ими своих полномочий. К таким гарантиям федеральное законодательство относит неприкосновенность и недопустимость преследования этих лиц за высказанное мнение, позицию и иные действия, соответствующие их статусу.

Депутат и другое выборное должностное лицо местного самоуправления пользуются иммунитетом только на территории соответствующего муниципального образования. Вне пределов этой территории иммунитет не действует, и к ним применяются указанные меры на общих основаниях. Конституционный Суд РФ определил, что неприкосновенность не означает освобождение депутата от ответственности за правонарушение, совершенное не в связи с осуществлением депутатской деятельности. Очевидно, что расширительное толкование неприкосновенности в таких случаях способно привести к искажению публично-правового характера иммунитета депутата и превращению в личную привилегию.

Закон 2003 г. не регламентирует с достаточной степенью детализации порядок обеспечения гарантий депутатов, других выборных должностных лиц при привлечении их к уголовной или административной ответственности и содержит отсылку к федеральному законодательству, регламентирующему уголовно-процессуальную деятельность, производство по делам об административных правонарушениях, оперативно-розыскную деятельность. В частности, в соответствии со ст. 448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата, выборного должностного лица местного самоуправления либо привлечении их в качестве обвиняемых принимается прокурором субъекта РФ. Без его согласия в отношении депутата, выборного должностного лица местного самоуправления не могут быть избраны предусмотренные УПК РФ меры пресечения в виде заключения под стражу или домашнего ареста, а также не может быть применена такая предусмотренная КоАП РФ мера административного наказания, как арест.

Депутат, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть подвергнуты обыску (в том числе и личному) по месту работы или жительства без санкции прокурора субъекта РФ. При этом не имеет значения, является ли местом работы депутата, выборного должностного лица местного самоуправления орган местного самоуправления или иная организация. Основания для производства обыска предусмотрены в ст. 182 и 184 УПК РФ. Согласно ч. 3 ст. 184 УПК РФ обыск в жилище производится на основании судебного решения.

Депутат и выборное должностное лицо местного самоуправления обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Деятельность депутатов и других выборных должностных лиц местного самоуправления является публично-правовой, при этом они действуют не от своего имени, а от имени избирателей, представляя их интересы и интересы муниципального образования. Они не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие их статусу не только в период пребывания на соответствующей выборной должности, но и по истечении срока их полномочий.

Указанные гарантии неприкосновенности не распространяются на случаи, когда депутатом, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом. В этих случаях они несут ответственность на общих основаниях.

В федеральном законодательстве установлены ограничения, связанные со статусом выборного должностного лица независимо от того, работает он на постоянной основе или нет.

Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ, членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы.

Кроме этого, Федеральный закон предусматривает дополнительные ограничения в отношении депутатов и членов выборного органа местного самоуправления, работающих в представительном органе на постоянной основе. Они не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае:

  1. смерти;
  2. отставки по собственному желанию;
  3. признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
  4. признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
  5. вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
  6. выезда за пределы России на постоянное место жительства;
  7. прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства—участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
  8. отзыва избирателями;
  9. досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;
  10. призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
  11. в иных случаях, установленных Федеральным законом 2003 г.

Все другие вопросы, связанные со статусом депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления, должны регламентироваться в уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах. Предоставление дополнительных гарантий зависит от возможностей местного бюджета, поскольку будут им и обеспечиваться.

Муниципальная служба

Муниципальная служба как самостоятельный институт появилась с принятием Конституции РФ 1993 г., закрепившей принцип организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. С принятием ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. и ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. произошло законодательное разделение на государственную и муниципальную службу.

Система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов РФ и муниципальный. Закон достаточно четко разделил полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в процессе организации муниципальной службы.

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ» к ведению органов государственной власти Российской Федерации относит:

В настоящее время субъектами РФ приняты базовые законы о муниципальной службе. Например, в Омской области это Закон «О муниципальной службе в Омской области» от 25 июля 2001 г. № 297-ОЗ.

Предметами ведения муниципального образования в области муниципальной службы являются:

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» ввел такие основные определения, как муниципальная служба, муниципальная должность, муниципальный служащий.

Муниципальная служба — это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Из этого определения можно выделить следующие важные характеристики, определяющие сущность муниципальной службы. Профессиональная деятельность предполагает определенный уровень квалификации для решения задач, стоящих перед органами местного самоуправления, поэтому к муниципальному служащему предъявляются определенные требования к уровню профессиональной подготовки, образования, в некоторых случаях квалификации и опыту работы. Постоянная основа подразумевает штатную деятельность в органе местного самоуправления на основе трудового договора, заключаемого на неопределенный или определенный срок.

Муниципальная должность — это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, для которой установлены полномочия на решение вопросов местного значения и ответственность за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования при наличии установленного круга обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Все муниципальные должности разделены на две категории:

1) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

2) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Именно последние относятся к муниципальной службе и называются муниципальными должностями муниципальной службы. Муниципальная служба, по мнению законодателя, предполагает невыборный характер. Выборные должностные лица к муниципальным служащим не относятся и их правовой статус законодательством о муниципальной службе не устанавливается.

Возникает ситуация, когда одни лица, занимающие муниципальные должности, относятся к категории муниципальных служащих, а другие, также занимающие муниципальные должности, к указанной категории не относятся. Подобный подход законодателя вызывает споры. А.С. Соломаткин указывает на то, что выборный характер ряда муниципальных должностей предопределяет только особенности правоположения замещающих их лиц в рамках муниципальной службы. Тот же глава муниципального образования обладает правами, обязанностями по службе, носящими служебный характер, поэтому логично распространять на них общий статус муниципальных служащих с необходимыми изъятиями и его дополнением особыми служебными правами, обязанностями. Последние же следует закреплять не в нормативных актах, посвященных вопросам муниципальной службы, а в актах о статусе депутатов, глав муниципальных образований.

Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

В законодательных актах субъектов РФ довольно распространена классификация муниципальных должностей по аналогии с классификацией государственных должностей. Так, все муниципальные должности разделяются на три категории:

1) должности категории «А» — выборные муниципальные должности, устанавливаемые уставом муниципального образования для непосредственного исполнения полномочий органа местного самоуправления;

2) должности категории «Б» — муниципальные должности, учреждаемые в установленном уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности категории «А»;

3) должности категории «В» — муниципальные должности, учреждаемые органами местного самоуправления для обеспечения и исполнения их полномочий.

К муниципальным должностям муниципальной службы относятся муниципальные должности категорий «Б» и «В».

Муниципальные должности муниципальной службы подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие муниципальные должности муниципальной службы. По каждой из указанных групп должностей определяются отдельные квалификационные требования к следующему:

С учетом квалификационных требований по муниципальным должностям муниципальной службы разрабатываются должностные инструкции муниципальных служащих, утверждаемые руководителем соответствующего органа местного самоуправления. Отнесение муниципальных должностей муниципальной службы к группам высших, главных, ведущих, старших и младших должностей муниципальной службы устанавливается уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с Реестром муниципальных должностей муниципальной службы.

Законами субъекта РФ устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы. Тем самым устанавливается взаимосвязь между государственной и муниципальной службой как особого рода службы в органах публичной власти. Переход из муниципальной на государственную службу и наоборот не влекут для профессиональных кадровых служащих потерь в квалификации или специальном стаже работы.

Система должностей муниципальной службы может быть установлена также по аналогии с системой государственной гражданской службы, предусмотренной в ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, где все должности разделены на следующие категории:

1) руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Поступление на муниципальную службу осуществляться в соответствии с законодательством о труде с учетом особенностей, установленных законодательством о муниципальной службе. Для различных должностей муниципальных служащих могут быть предусмотрены различные способы замещения вакансий, основными из которых являются назначение и конкурс.

Назначение осуществляет должностное лицо органа местного самоуправления или его структурного подразделения, обладающее правом приема и увольнения. Решение о назначении на муниципальную должность муниципальной службы принимается в форме приказа или иного правового акта. После этого с гражданином заключается трудовой договор (контракт) на неопределенный срок либо на определенный срок (срок полномочий выборного органа или должностного лица местного самоуправления, иной срок, предусмотренный уставом муниципального образования, но не более пяти лет).

Конкурс — это замещение должности в условиях состязательности, обеспечивающих равные условия для всех претендентов на вакантную должность. Конкурс на замещение таких вакантных должностей может быть открытым (с объявлением в средствах массовой информации) либо закрытым (внутри самой местной администрации).

Для каждой должности муниципальной службы должны быть разработаны и утверждены должностные инструкции. Должностные инструкции должны содержать: описание деятельности, выполняемые функции, квалификационные требования (образование, опыт работы, навыки, специфические знания, личностные характеристики, если это необходимо), круг компетенций, ответственность. Устав муниципального образования может предусмотреть специальный порядок утверждения должностных инструкций для высших руководителей органов местного самоуправления.

Порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Кроме классификации муниципальных должностей муниципальной службы предусматриваются квалификационные разряды для муниципальных служащих.

Квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы. Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов РФ, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы устанавливаются законами субъекта РФ в соответствии с федеральными законами.

Квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим в зависимости от уровня квалификации, занимаемой должности, стажу и опыту работы по специальности. Например, Законом Омской области «О муниципальной службе в Омской области» предусмотрены следующие квалификационные разряды:

Квалификационные разряды присваиваются по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Присвоение очередного квалификационного разряда муниципальному служащему осуществляется также при достижении установленного стажа муниципальной службы в пределах одной группы муниципальных должностей муниципальной службы; при переводе муниципального служащего на вышестоящую муниципальную должность муниципальной службы иной группы муниципальных должностей муниципальной службы.

Квалификационный экзамен проводится в целях выявления уровня профессиональной подготовки муниципального служащего, его соответствия квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы соответствующих групп. Проводит его аттестационная комиссия, образованная в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в следующих случаях:

1) при назначении впервые на муниципальную должность муниципальной службы;

2) при переводе муниципального служащего на вышестоящую муниципальную должность муниципальной службы иной группы и иной специализации;

3) при наличии у муниципального служащего установленного для одной группы муниципальных должностей муниципальной службы стажа муниципальной службы.

Для присвоения квалификационных разрядов гражданам, впервые поступившим на муниципальную службу, квалификационный экзамен проводится после окончания испытательного срока.

Законодательством субъекта РФ и уставом муниципального образования могут быть предусмотрены случаи присвоения квалификационных разрядов без сдачи квалификационных экзаменов или прохождения аттестации. Например, Законом Омской области «О муниципальной службе в Омской области» предусмотрено, что в порядке поощрения глава муниципального образования (глава местной администрации), председатель представительного органа местного самоуправления вправе присвоить муниципальному служащему за особые заслуги при прохождении муниципальной службы очередной квалификационный разряд без сдачи муниципальным служащим квалификационного экзамена или прохождения аттестации. Без сдачи квалификационного экзамена или прохождения аттестации очередной квалификационный разряд присваивается муниципальному служащему:

При этом квалификационный разряд без сдачи квалификационного экзамена или прохождения аттестации присваивается при наличии у муниципального служащего установленного для одной группы муниципальных должностей муниципальной службы стажа муниципальной службы.

Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия муниципального служащего занимаемой должности должна проводиться периодическая аттестация (не чаще чем через два и не реже чем через четыре года). В процессе прохождения службы муниципальный служащий имеет право на периодическое повышение своей квалификации, переподготовку (переквалификацию) за счет средств местного бюджета.

Аттестация муниципального служащего проводится в целях определения уровня профессиональной подготовки и соответствия муниципального служащего замещаемой муниципальной должности муниципальной службы, а также для решения вопроса о присвоении муниципальному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация. Порядок и условия ее проведения устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта РФ.

Основу правового статуса муниципального служащего составляют его права и обязанности. Необходимо отметить, что ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» не содержит конкретного перечня прав и обязанностей муниципального служащего. Этот перечень устанавливается в законодательстве субъекта РФ и может быть расширен уставом муниципального образования.

К основным правам муниципального служащего можно отнести следующие:

  1. знакомиться с нормативными и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой муниципальной должности муниципальной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе;
  2. требовать обеспечения рабочего места с необходимым для исполнения должностных обязанностей техническим оснащением, включая оборудование, обеспечивающее сохранность служебной информации и документов, а также средства связи;
  3. получать в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения служебных обязанностей;
  4. участвовать в подготовке решений, принимаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также принимать решений по вопросам в пределах своей компетенции;
  5. участвовать в конкурсе на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы;
  6. знакомиться со всеми материалами своего личного дела, отзывами, характеристиками и другими документами до внесения их в личное дело;
  7. право на пенсионное обеспечение с учетом стажа муниципальной службы и др.
  8. право на обращение в соответствующие органы местного самоуправления или в суд для разрешения споров, связанных с муниципальной службой, в том числе по вопросам проведения аттестации или квалификационного экзамена, их результатов, приема на муниципальную службу, ее прохождения, реализации прав муниципального служащего, перевода на другую муниципальную должность муниципальной службы, дисциплинарной ответственности муниципального служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты муниципального служащего, увольнения с муниципальной службы и другие.

К основным обязанностям муниципального служащего можно отнести:

  1. осуществление в полном объеме полномочий, установленных по замещаемой им муниципальной должности муниципальной службы;
  2. соблюдение Конституции РФ, федеральных законов, законов и иных нормативных актов субъекта РФ, устава муниципального образования и нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
  3. обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан;
  4. исполнение приказов, распоряжения вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, изданных в пределах их полномочий, за исключением незаконных;
  5. неразглашение ставших известными в связи с исполнением должностных полномочий сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну;
  6. представление при замещении муниципальной должности декларации об имуществе и доходах в порядке, установленном федеральным и областным законодательством, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;
  7. соблюдение норм служебной этики, установленных в органе местного самоуправления правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, порядка работы со служебной информацией;
  8. поддерживание уровня квалификации, достаточного для исполнения своих должностных полномочий;
  9. соблюдение ограничений, установленных для муниципального служащего федеральными законами и законодательством субъекта РФ и др.

С муниципальной службой связаны и определенные ограничения, которые могут быть установлены только федеральным законодательством. Муниципальный служащий не вправе:

  1. заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
  2. быть депутатом Государственной Думы РФ, депутатом законодательных (представительных) органов иных субъектов РФ, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления;
  3. заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
  4. состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном федеральным и областным законодательством, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
  5. быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему;
  6. использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;
  7. получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;
  8. получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей;
  9. выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного самоуправления муниципального образования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, федеральными органами государственной власти и органами государственной власти области и иных субъектов РФ, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;
  10. использовать свои должностные полномочия для предвыборной агитации в свою пользу или в пользу других лиц;
  11. принимать участие в забастовках или в акциях гражданского неповиновения;
  12. использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений.

Муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Муниципальный служащий на время прохождения муниципальной службы обязан передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций.

Деятельность муниципальных служащих обеспечивается системой гарантий, которые прежде всего устанавливаются на федеральном уровне. Муниципальному служащему гарантируются:

Законодательством субъекта РФ и уставом муниципального образования могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципальных служащих.

Ответственность муниципального служащего установлена законодательно. За неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральным и законами субъекта РФ.

К муниципальным служащим могут применяться следующие виды дисциплинарных взысканий:

Муниципальный служащий при наличии сведений о совершении им должностного проступка может быть временно, но не более чем на один месяц, до решения вопроса об ответственности в установленном порядке, отстранен от выполнения должностных обязанностей должностным лицом, имеющим право назначения лица на муниципальную должность муниципальной службы. Должностное лицо, имеющее право назначения лица на муниципальную должность муниципальной службы, при принятии решения о временном отстранении муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей вправе назначить служебное расследование. По итогам служебного расследования должностное лицо, обладающее правом назначения лица на муниципальную должность муниципальной службы, принимает решение о привлечении муниципального служащего к дисциплинарной ответственности либо о прекращении временного отстранения муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей за отсутствием факта совершения должностного проступка.

Муниципальная служба прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренным федеральным законом. Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение муниципального служащего может быть осуществлено также по инициативе руководителя органа местного самоуправления в случаях:

Выход на пенсию муниципального служащего осуществляется в порядке, установленном федеральным законом. Предельный возраст для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы — 60 лет. Однако допускается продление срока для служащих, достигших предельного возраста, но однократно и не более чем на один год.

Современная административная реформа предусматривает развитие законодательства о государственной службе. В части правового обеспечения реформирования государственной службы предусматривается внесение изменений и в законодательство о муниципальной службе. В связи с этим чрезвычайно важен вопрос о единстве природы и особенностях правового обеспечения государственной службы и муниципальной службы. Развитие законодательства о государственной службе и законодательства о местном самоуправлении должно идти параллельно в рамках проведения административной реформы. Здесь центральное место отведено федеральному законодательству.

Представляется, что федеральное регулирование муниципальной службы должно быть не только основополагающим, но и в достаточной степени детализированным. Его изменения должны быть направлены на установление единых начал муниципальной службы при соблюдении многообразия форм осуществления местного самоуправления.

Такая детализация на федеральном уровне, безусловно, положительно скажется на укреплении статуса муниципальных служащих, приблизит уровень их правового обеспечения по целому ряду параметров к статусу государственных служащих. Тем самым будет усилено единство публично-правового регулирования сферы профессиональной деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих, что, в свою очередь, обеспечит возможности более планомерного перемещения служащих при прохождении ими того и другого видов публичной службы.

Контрольные вопросы

  1. Назовите модели местного самоуправления, наиболее распространенные в России. Какая модель местного самоуправления закреплена в уставе вашего города?
  2. В каком порядке формируются представительные органы местного самоуправления?
  3. Какие вопросы находятся в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления?
  4. В каких случаях возможно досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования?
  5. Каково юридическое содержание неприкосновенности депутата?
  6. Дайте характеристику правового статуса муниципального служащего.

Решите казусы

На заседаниях городского и районного советов были приняты решения о слиянии данных муниципальных образований. Депутаты решили, что руководство вновь образованным муниципальным округом перейдет к главе района. Место же главы города автоматически перестанет существовать. Решение о слиянии муниципальных образований было утверждено на заседании представительного органа субъекта федерации. Однако мэр города обратился в суд и свою позицию аргументировал следующим образом: «Меня избрал народ, и снять может только народ. Кроме того, населению отказано в праве выбирать, в каком муниципальном образовании ему находиться». Дайте правовую оценку ситуации.

Состоялись выборы в представительный орган субъекта федерации. Среди депутатов оказались мэры нескольких городов региона. Однако накануне выборов был изменен региональный закон, в соответствии с которым теперь подобное совмещение запрещено. Один из избирателей подал в защиту мэров жалобу в суд, считая, что нововведения ущемляют его конституционные права. Как должен поступить суд?

Губернатор направил в районный совет проект решения «О системе органов местного самоуправления района» с предложением принять его и тем самым сократить аппарат управления района на 70 %. Районный совет решение не принял, сославшись на нецелесообразность такого масштабного сокращения аппарата. Прокомментируйте ситуацию.

Глава района принял постановление, согласно которому функции координации и контроля за деятельностью муниципального унитарного предприятия «Теплокоммунэнерго» были переданы от управления энергетики департаменту районного хозяйства. Объяснялось это необходимостью упорядочения работ по освещению района, поскольку необходимая инфраструктура имелась только у данного предприятия. Председатель постоянной комиссии по экономике районной думы счел, что глава района изменил структуру районной администрации, утвержденную думой. На ближайшем заседании думы председатель постоянной комиссии внес предложение об отмене постановления главы района. Какое решение должна принять районная дума?

Городская избирательная комиссия отказала гражданину в возрасте 65 лет в регистрации в качестве кандидата на должность главы города. Отказ был мотивирован тем, что согласно ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» предельный возраст для нахождения на муниципальной службе — 60 лет. Гражданин обжаловал отказ избирательной комиссии в суд. Как правильно решить дело?