Муниципальное право России (Костюков А.Н.) » Непосредственное участие населения в осуществлении местного самоуправления

Непосредственное участие населения в осуществлении местного самоуправления

Общая характеристика форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления

Под формами непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления понимаются способы и средства реализации жителями муниципальных образований вопросов местного значения без использования в качестве промежуточных звеньев каких-либо органов муниципальной власти или должностных лиц и без получения ими властных полномочий. Эти формы предназначены для личного, прямого, непосредственного участия граждан России в осуществлении местного самоуправления.

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. закрепляет обширный перечень форм непосредственного участия населения муниципального образования в решении вопросов местного значения. В нем четко выделяются следующие формы:

  1. местный референдум;
  2. муниципальные выборы;
  3. голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам преобразования или изменения границ муниципального образования;
  4. сходы граждан;
  5. правотворческая инициатива граждан;
  6. территориальное общественное самоуправление;
  7. публичные слушания;
  8. собрания граждан;
  9. конференции граждан или собрания делегатов;
  10. опросы граждан;
  11. обращения граждан в органы местного самоуправления.

Однако жизнь муниципальных образований, самодеятельность местного населения намного богаче абстрактных юридических форм. Практика местного самоуправления в России может выработать самые разнообразные формы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Поэтому закон допускает использование и иных форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Они могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований.

Ведущее место среди форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления занимают референдум и муниципальные выборы. Как говорится в ст. 3 Конституции РФ, референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа.

В отечественной литературе долгое время велись дискуссии по вопросу классификации местных референдумов. Большинство ученых склонялось к мнению, что их можно подразделить в зависимости от юридической силы принимаемых на референдуме решений на два вида: обязательные и консультативные.

Противоречивый характер доктринального толкования института референдума нашел свое отражение в содержании регионального законодательства. Практически во всех законах субъектов Федерации о местном референдуме подчеркивается, что решения, принятые местным референдумом, являются общеобязательными для исполнения и могут быть отменены только местным референдумом. Тем не менее в отдельных субъектах принимались законы о местном референдуме, которые наряду с обязательными закрепляли и консультативные референдумы. Так, например, в ст. 2 Закона Ивановской области «О местном референдуме в Ивановской области» 1996 г. записано: «Для выяснения мнения населения муниципальных образований по вопросам объединения, преобразования или изменения их границ и наименований, изменения административно-территориальных границ, необходимости введения местных налогов и сборов, отчуждения муниципальной собственности и другим важным вопросам местного значения может проводиться консультативный референдум». Его результаты не носят обязательного характера и учитываются органами и должностными лицами местного самоуправления при принятии правовых актов (ст. 3).

Федеральный закон 2003 г. поставил точку в многолетнем споре о видах местного референдума. Он не предусматривает проведение консультативных референдумов на местном уровне. Для выявления и учета мнения населения муниципальных образований может использоваться такая форма непосредственной демократии, как опросы граждан (ст. 31). Это дает возможность рассматривать местный референдум как голосование граждан по важным вопросам местного значения, результатом которого становится решение, обязательное к исполнению всеми субъектами муниципально-правовых отношений.

Самая распространенная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления — муниципальные выборы, которые проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Таким путем формируются как представительные органы местного самоуправления, так и органы, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции муниципальной власти. Непосредственно населением избираются депутаты, члены иных выборных органов, выборные должностные лица местного самоуправления. Государство обеспечивает конституционные права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Благодаря этому все граждане участвуют в формировании системы представительной демократии на муниципальном уровне.

Весьма эффективной формой непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления в России может стать голосование граждан по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. не только предусмотрел возможность отзыва названных лиц, но и закрепил правовой механизм его проведения. Основаниями отзыва могут послужить лишь конкретные противоправные решения или действия (бездействие), подтвержденные в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечить им возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

В Федеральном законе отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и голосование по вопросу территориальных изменений муниципального образования урегулированы одними и теми же правовыми нормами (ст. 24). В действительности ничего общего в содержании этих законоположений нет, не считая того, что в обоих случаях речь идет о голосовании граждан. Однако подобной общности правовых норм явно недостаточно для объединения их в единый институт, поскольку законодательно регламентируются столь значимые и в то же время совершенно несопоставимые формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, какими являются и голосование по отзыву, и голосование по территориальному изменению муниципального образования. Они отличаются по такому существенному признаку, как предмет голосования.

В науке конституционного права голосование граждан по вопросу передачи части территории государства называется плебисцитом. Очевидно назрела необходимость выделить в числе форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления и муниципальный плебисцит. По аналогии с национальным плебисцитом его можно рассматривать как голосование по территориальным изменениям муниципального образования.

Одной из самых доступных форм участия населения небольших сельских округов в осуществлении местного самоуправления являются сходы граждан. Они созываются в каждом поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек и выполняют функции представительных органов муниципальных образований, в том числе и по осуществлению их исключительных полномочий. Решения сходов граждан носят императивный характер и подлежат обязательному исполнению.

Жесткая регламентация на федеральном уровне численности населения муниципальных образований, в которых проводятся сходы граждан, может отрицательно сказаться на эффективности решения жизненно важных вопросов. Если численность жителей поселения превышает хотя бы на единицу установленную законом норму, то эта форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления становится уже неприменимой. Требуется формировать представительный орган муниципального образования. Это в какой-то степени сужает демократические начала самоуправления, ведет к расточительству общественно необходимого труда. Поэтому населению необходимо предоставить право самостоятельно определять в уставе муниципального образования, в каком поселении осуществлять местное самоуправление в форме схода граждан.

Для решения вопросов местного значения нередко принимаются муниципальные правовые акты. В муниципальных образованиях, где власть максимально приближена к населению, граждане могут компетентно судить о том, какой акт нужно издать для урегулирования социальной ситуации. В этой связи на муниципальном уровне может быть востребована в первую очередь такая форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, как правотворческая инициатива граждан. Она представляет собой внесение населением в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Проекты подлежат обязательному рассмотрению органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта. О результатах рассмотрения проекта муниципального правового акта доводится через инициативную группу граждан до сведения населения.

Традиционной для России формой непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Как форма самоорганизации населения для удовлетворения личных и общинных интересов оно зародилось в Киевской Руси и развивалось на протяжении всей истории Российского государства.

В своем современном виде ТОС стало связующим звеном между жителями муниципальных образований и органами местного самоуправления. В системе институтов местного самоуправления ТОС занимает пограничное положение, обладая качествами органа публичной власти и самодеятельного объединения граждан. Оно служит формой самоорганизации граждан по месту жительства для осуществления инициатив населения, направленных на решение вопросов местного значения. Жители непосредственно или через создаваемые ими органы ТОС самостоятельно и под свою ответственность решают на локальном уровне жизненно важные вопросы микрорайона, квартала, улицы или дома. На принципах самоорганизации они обеспечивают охрану окружающей природной среды, поддерживают в надлежащем состоянии жилищный и нежилой фонд, проводят озеленение территории, оказывают помощь в воспитании детей и молодежи, осуществляют контроль за соблюдением прав потребителей и т.п. Мнение органов ТОС учитывается при принятии муниципальных правовых актов.

В советский период истории России широко практиковалось обсуждение проектов решений местных Советов. Оно послужило прообразом современных публичных слушаний как одной из важных форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.

На публичные слушания в обязательном порядке выносятся определенные законом проекты решений представительных органов муниципальных образований, а также наиболее значимые вопросы местной жизни. Учет предложений их участников позволяет повысить качество муниципальных правовых актов, обеспечить прямую и обратную связь между населением и представительными органами местного самоуправления, сформировать у граждан чувство ответственности за реализацию принятых решений.

Близкими по своему содержанию формами непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления являются собрания и конференции граждан (собрания делегатов). Под ними понимаются формы совместного публичного обсуждения и решения общественно значимых вопросов жителями на определенной части территории муниципального образования. Различия между ними можно провести по кругу субъектов местного самоуправления. В собраниях граждан по месту жительства могут участвовать все желающие, а в конференциях — выборные делегаты, наделенные правом решающего голоса.

Собрания и конференции граждан созываются для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществления ТОС. Решения, принятые на собраниях и конференциях граждан, носят консультативный характер.

В целях выявления мнения населения по важнейшим вопросам местной жизни проводятся опросы граждан. Они представляют собой форму непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления путем дачи письменных ответов на вопросы о приоритетах деятельности органов муниципальной власти, эффективности использования бюджетных средств, характере принимаемых решений, расширении социальной базы местного самоуправления и т.п. Без использования этой формы нельзя собрать доброкачественную информацию о субъективном мнении граждан по решению вопросов местной жизни, оптимальности проекта муниципального правового акта, способах и средствах его реализации, оценке эффективности. В заполнении опросных листов имеют право участвовать все жители муниципального образования или определенной части его территории, обладающие избирательными правами.

Широко известной и одобренной на практике формой непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления являются индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы муниципальной власти и к их должностным лицам. Если в органах местного самоуправления хорошо поставлена аналитическая работа содержания жалоб, заявлений и предложений граждан, то по ее результатам можно очертить круг наиболее острых проблем, требующих принятия стратегических решений, отобрать все ценные рекомендации по совершенствованию муниципального законодательства и практики его применения, повышению эффективности работы органов и должностных лиц местного самоуправления. Но главное заключается в том, что, удовлетворяя жалобы и заявления граждан, органы местного самоуправления вместе с тем решают и жизненно важные вопросы населения муниципальных образований.

Местный референдум

Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации местный референдум определяется как форма прямого волеизъявления граждан, посредством которой осуществляется местное самоуправление. Этот референдум проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования, в целях решения вопросов местного значения. Он является способом решения вопросов местного значения.

Федеральное законодательство предъявляет к вопросам, выносимым на местный референдум, ряд требований.

1. Требование соответствия компетенции. Местный референдум проводится исключительно в целях решения вопросов местного значения непосредственно населением.

2. Требование соответствия функции референдума. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ устанавливает перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум. К их числу отнесены следующие вопросы:

3. Требование соответствия законодательству. Вопросы местного референдума не должны:

4. Требование к формулированию вопроса, выносимого на местный референдум. Вопрос, выносимый на местный референдум, должен быть сформулирован таким образом чтобы исключалось:

5. Требования соблюдения особых конституционно-правовых режимов. Местный референдум не может быть назначен и проведен в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Местный референдум может проводиться только на всей территории муниципального образования. Проведение местного референдума на части территории муниципального образования в настоящее время лишено достаточных правовых оснований.

Процедура местного референдума включает в себя следующие стадии: инициирование и назначение местного референдума, его подготовка, проведение, реализация решения.

1-я стадия. Инициирование и назначение местного референдума. Постановка вопроса о назначении местного референдума возможна по инициативе:

Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Для выдвижения инициативы проведения местного референдума и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку может быть образована инициативная группа по проведению местного референдума. Указанную инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в местном референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению местного референдума устанавливается в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования. Каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в местном референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 10 человек, имеющих право на участие в референдуме,

Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию муниципального образования, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии местного референдума, с ходатайством о регистрации группы.

В ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести местный референдум. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы.

К ходатайству прикладывается протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума.

Комиссия местного референдума в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:

Представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям Федерального закона № 67-ФЗ в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта РФ, уставом муниципального образования. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.

Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям Федерального закона № 67-ФЗ комиссия местного референдума, осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается в пятнадцатидневный срок со дня признания представительным органом муниципального образования соответствия вопроса, выносимого на местный референдум, требованиям указанного Закона № 67-ФЗ.

Если представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям Закона, комиссия местного референдума отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации. При отказе инициативной группе по проведению референдума в регистрации ей выдается решение соответствующей комиссии, в котором указываются основания отказа. Основанием отказа в регистрации может быть только нарушение ею Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования.

Назначение и проведение местного референдума обязательно, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации, установленные федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.

Местный референдум назначается представительным органом местного самоуправления, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок — судом. Если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или прокурора. Когда же местный референдум назначен судом, его организует избирательная комиссия муниципального образования, а проведение обеспечивается исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования.

2-я стадия. Подготовка местного референдума. В рамках подготовки составляются списки участников местного референдума, формируется комиссия референдума, образуются участки для голосования, осуществляется информационное обеспечение и финансирование референдума.

Подготавливают и проводят местный референдум избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии, порядок формирования и полномочия которых определяются Федеральным законом № 67-ФЗ.

Регистрация (учет) участников референдума, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, осуществляется главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации — города федерального значения, — руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения. Основанием для регистрации (учета) участников референдума на территории муниципального образования является факт нахождения места жительства (в отношении вынужденных переселенцев — факт временного пребывания) участников референдума на соответствующей территории. Указанный факт устанавливается на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Регистрация (учет) участников референдума — военнослужащих, членов их семей и других участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, осуществляется командиром воинской части. Основанием для регистрации (учета) данной категории участников референдума является факт нахождения их места жительства в пределах расположения воинской части, устанавливаемый на основании сведений, представляемых соответствующей службой воинской части.

Для проведения голосования и подсчета голосов участников референдума образуются участки референдума по согласованию с комиссией, организующей местный референдум, главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации — города федерального значения, — руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения, из расчета не более чем 3 тыс. участников на каждом участке. Участки референдума образуются не позднее чем за 45 дней до дня голосования.

Информационное обеспечение местного референдума включает в себя информирование участников референдума, агитацию по вопросам референдума и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности референдумов.

Расходы, связанные с проведением местных референдумов, осуществляются за счет средств, выделенных соответственно из местного бюджета на указанные цели. При этом за счет средств, выделенных комиссиям соответственно из местного бюджета, до официального опубликования решения о назначении референдума производятся только расходы комиссий, связанные с проведением проверки подписей, собранных в поддержку инициативы проведения местного референдума.

Инициативная группа по проведению референдума обязана создать собственный фонд для финансирования своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме. Законом субъекта РФ может быть установлено, что при выдвижении инициативы проведения местного референдума при определенном числе участников референдума на территории соответствующего муниципального образования (но не более 5 тыс. участников) создание инициативной группой фонда необязательно при условии, что ею не производится финансирование подготовки и проведения референдума. Предельный размер расходования средств фонда местного референдума, источники его формирования и предельный размер пожертвований и перечислений устанавливаются законом субъекта РФ.

3-я стадия. Проведение местного референдума. В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Референдум признается соответствующей комиссией референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Соответствующая комиссия референдума признает решение не принятым на референдуме в случае, если за это решение проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Законом субъекта РФ не могут устанавливаться дополнительные основания признания референдума несостоявшимся.

Избирательная комиссия муниципального образования признает итоги голосования, результаты местного референдума недействительными в следующих случаях:

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

4-я стадия. Реализация решения местного референдума. Решение, принятое на местном референдуме:

В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме.

Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям:

Если результаты референдума признаны недействительными, комиссия, организующая голосование на референдуме, назначает повторное голосование.

Если для реализации решения, принятого на референдуме, дополнительно требуется издание закона, иного нормативного правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного закона, нормативного правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Муниципальные выборы

Муниципальные выборы, являясь одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, выполняют функцию легитимизации публичной власти на уровне, максимально приближенном к гражданам. Зачастую они являются единственным каналом влияния населения на муниципальную власть. В настоящее время законодательство о выборах в части регулирования муниципальных выборов интенсивно обновляется. При сравнении правовых норм, относящихся к регулированию муниципальных выборов, по Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и норм нового федерального законодательства обнаруживаются следующие существенные изменения.

1. Центр тяжести правового регулирования муниципальных выборов перенесен из регионального законодательства в федеральное законодательство. В соответствии с п. 2 ст. 22 Федерального закона № 154-ФЗ порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации. В новом Законе 2003 г. № 131-ФЗ правотворческие полномочия региональных законодателей сужены: гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.

2. Впервые на уровне федерального законодательства определен единственный субъект назначения выборов — представительный орган местного самоуправления. В связи с этим необходимо учитывать положение п. 1 ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, согласно которому муниципальные выборы назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо. Несмотря на то обстоятельство, что признак «придания полномочий» прежде всего предполагает действия по применению закона, а не по регулированию применительно к уровню муниципальных выборов, федеральный закон не оставил альтернативы в выборе данного «уполномоченного органа»: с 1 января 2006 г. таковым должен считаться исключительно представительный орган местного самоуправления, «уполномоченный» законом.

Таким образом, исключается практика назначения, например, выборов представительных органов местного самоуправления главой муниципального образования.

3. Федеральный законодатель делает акцент на необходимости официального опубликования (обнародования) итогов муниципальных выборов. Следует отметить, что технико-юридическое оформление данного акцента, сделанного в ч. 4 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ, не согласуется с положениями статьи 72 Федерального закона № 67-ФЗ, согласно которой опубликованию и обнародованию подлежат не итоги выборов, а итоги голосования и результаты выборов.

4. Федеральное законодательство о выборах упрощает ряд избирательных процедур при проведении выборов в органы местного самоуправления: сделано это в целях обеспечения эффективной реализации прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в условиях, когда применение общих избирательных стандартов объективно невозможно или крайне затруднительно.

Важно отметить, что помимо Федерального закона № 67-ФЗ правовое регулирование муниципальных выборов осуществляется Федеральным законом «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в ораны местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ, согласно п. 2 ст. 1 которого данный Закон применяется в целях защиты конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Вместе с тем следует помнить, что согласно п. 6 ст. 1 Федерального закона № 67-ФЗ федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить указанному Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат Федеральному закону № 67-ФЗ, применяются нормы Федерального закона № 67-ФЗ.

Правовое регулирование выборов, являющихся особой формой непосредственной демократии на уровне формирования органов местного самоуправления, имеет ряд особенностей, существенно отличающее его от федеральных или региональных выборов. Анализ действующего законодательства о выборах позволяет выделить следующие особенности правового регулирования подготовки и проведения муниципальных выборов.

1. Согласно ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.

2. В отличие от выборов на федеральном и региональнях уровне при проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением является не только политическая партия, её региональные отделения, но и иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано законодательно на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне (п. 25 ст. 2 Федерального закона № 67-ФЗ). При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее года до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий — не позднее шести месяцев до дня голосования.

3. Электоральный корпус на муниципальных выборах при определенных условиях несколько больше, чем на выборах других уровней, поскольку в список избирателей могут быть включены иностранные граждане. На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации (п. 10 ст. 4 Федерального закона № 67-ФЗ). В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ факт постоянного проживания иностранного гражданина подтверждается видом на жительство. Вид на жительство — документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд туда. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность.

4. В отношении муниципальных выборов законодательство устанавливает самый короткий срок избирательной кампании по сравнению с другими уровнями выборов: голосование на выборах в органы местного самоуправления должно быть проведено не позднее чем через 90 дней и не ранее чем через 80 дней со дня принятия решения о назначении выборов (п. 7 ст. 10 Федерального закона № 67-ФЗ).

5. При проведении муниципальных выборов возможно исключение из правила, согласно которому в случае образования многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пять. Данное ограничение не применяется при выборах в органы местного самоуправления сельского поселения, а также в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка (п. 8 ст. 18 Федерального закона № 67-ФЗ).

6. Статус избирательной комиссии муниципального образования, как особого субъекта муниципального избирательного процесса, до некоторого времени мог определяться не только уставами муниципального образования, но и законами субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 24 Федерального закона № 67-ФЗ). С 1 января 2005 г. с вступлением в силу Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ1 законы субъектов РФ исключаются из правовых актов, в которых может регулироваться статус избирательных комиссий муниципальных образований. Только уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица. Избирательная комиссия муниципального образования формируется из 5—11 членов с правом решающего голоса.

Вместе с тем федеральное законодательство сохраняет положение, закрепляющее полномочие законодателей субъектов Российской Федерации по определению числа членов окружных избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления с правом решающего голоса.

7. При выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства избирателей, не превышающей 5 тыс. избирателей, кандидаты не обязаны представлять в соответствующую избирательную комиссию сведения о размере и об источниках доходов кандидата и об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах, если иное не предусмотрено законом субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 33 Федерального закона № 67-ФЗ).

8. Установленный законом период, включающий в себя выдвижение кандидатов, списков кандидатов, а также сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов либо иные формы поддержки выдвижения, при выборах в органы местного самоуправления должен составлять не менее 20 дней (п. 9 ст. 33 Федерального закона № 67-ФЗ).

При проведении выборов в представительные органы местного самоуправления муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей менее 10 тыс. сбор подписей в поддержку кандидатов может не проводиться, если законом субъекта Российской Федерации предусмотрен заявительный порядок выдвижения кандидатов (п. 17 ст. 38 Федерального закона № 67-ФЗ).

Если ко дню голосования на выборах депутатов органов местного самоуправления в избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если будет зарегистрирован только один список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного списка кандидатов, проводится голосование в одномандатном избирательном округе либо в едином избирательном округе по одной кандидатуре, если это предусмотрено законом субъекта РФ. При этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирателей, принявших участие в голосовании (п. 32 ст. 38 Федерального закона № 67-ФЗ).

Законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что на выборах в представительные органы местного самоуправления при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более 5 тыс. избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей (п. 2 ст. 40 Федерального закона № 67-ФЗ).

Следует отметить непоследовательный подход законодателя в допущении данной преференции: трудно объяснить почему зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, могут в соответствии с законом субъекта РФ не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей, а такие же кандидаты, находящиеся на муниципальной службе, лишены такой возможности.

9. Существуют особенности финансирования муниципальных выборов. Законом субъекта РФ может быть установлено, что на выборах в органы местного самоуправления при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более 5 тыс. избирателей) создание кандидатом избирательного фонда необязательно при условии, что финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится (п. 1 ст. 58 Федерального закона № 67-ФЗ). В этом случае кандидат уведомляет соответствующую избирательную комиссию об указанных обстоятельствах. Законом субъекта Российской Федерации может быть также предусмотрено, что на выборах органов местного самоуправления сельских поселений перечисление средств избирательного фонда на специальный избирательный счет необязательно в случае, если расходы на финансирование избирательной кампании кандидата не превышают три тысячи рублей.

10. На уровне муниципальных выборов законодательство допускает установление более мягких требований к защите избирательного бюллетеня. На выборах в представительные органы местного самоуправления по избирательным округам, численность избирателей в которых не превышает 5 тыс. человек, бюллетени могут изготовляться без использования цветной бумаги или специальной краски или нанесения типографским способом цветного фона, без нанесения на бланк бюллетеня типографским способом надписи микрошрифтом или защитной сетки (п. 3 ст. 63 Федерального закона № 67-ФЗ).

При проведении выборов в органы местного самоуправления, если законом не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям, избирателю, который в день голосования по уважительной причине (отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья) будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, на котором он включен в список избирателей, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно путем заполнения бюллетеня в помещении соответствующей территориальной комиссии, окружной избирательной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования — за 15—4 дня до дня голосования или участковой комиссии — не ранее чем за три дня до дня голосования (п. 2 ст. 65 Федерального закона № 67-ФЗ).

Федеральное законодательство предоставляет законодателю субъекта РФ право устанавливать нормы о неприменении минимального процента от числа избирателей для признания выборов несостоявшимися: законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что минимальный процент от числа избирателей для признания выборов депутатов представительных органов местного самоуправления состоявшимися не устанавливается (п. 2 ст. 70 Федерального закона № 67-ФЗ).

Порядок голосования населения мо по вопросам местного самоуправления

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Следует отметить, что конкретные противоправные решения или действия (бездействие) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, могут положены в основу для отзыва только в том случае, когда соответствующее деяние совершенно лицом именно в указанном статусе. Например, установленный судом факт неуплаты алиментов депутатом представительного органа муниципального образования не может быть положен в основу отзыва, поскольку само по себе данное противоправное бездействие не имеет отношения к правовому статусу депутата.

Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

В случаях, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, для получения согласия населения при изменении границ или преобразовании муниципального образования проводится голосование.

Голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования проводится на всей его территории или на части территории. Голосование по вопросам изменения границ, а также преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ. При этом положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ или преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или его части.

Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Сход граждан

Сход граждан, т.е. понимается общее собрание жителей поселения, обладающих избирательным правом, является формой совместной деятельности жителей села или поселка по обсуждению и непосредственному решению вопросов местного значения.

Для поселений с небольшой численностью жителей сход граждан предусмотрен как институт муниципальной власти, осуществляющий функции местного самоуправления на всей его территории. Федеральный закон 2003 г. предписывает обязательное проведение схода во всех поселениях, где в числе жителей имеется не более 100 человек, обладающих избирательным правом.

Сход считается правомочным при участии в нем более половины жителей поселения, наделенных избирательным правом. При этом имеется в виду активное избирательное право, которое предоставлено всем гражданам России не моложе 18 лет, за исключением лиц, признанных судом недееспособными. По известным причинам в сходе не могут участвовать и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда.

В селах и поселках страны с небольшой численностью жителей сход граждан является основным инструментом осуществления народовластия. Он, по существу, заменяет и местный референдум, и представительный орган муниципального образования, который в данном случае не формируется. Сход граждан должен осуществлять полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе и отнесенные к его исключительной компетенции. На практике это означает, что он должен использовать с учетом специфики муниципального образования полномочия, закрепленные в ст. 17 и 35 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Только на сходе граждан следует решать вопросы, находящиеся в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления, к числу которых относятся:

Порядок определения правового статуса схода граждан, выполняющего полномочия представительного органа местного самоуправления, устанавливается законом субъекта РФ. Обычно на сходе граждан принимается решение об осуществлении им полномочий представительного органа местного самоуправления, на основе которого соответствующая норма закрепляется в уставе муниципального образования.

Сходы граждан созываются по мере необходимости, но не реже одного раза в год. Инициатива созыва принадлежит главе муниципального образования либо группе жителей поселения численностью не менее 10 человек, обладающих избирательным правом.

В зависимости от субъектов инициативы созыва проявляются некоторые отличия в реализации процессуальных норм. Глава муниципального образования самостоятельно принимает решение о созыве схода и доводит его до сведения жителей поселения. Требование о проведении схода по инициативе жителей муниципального образования должно быть оформлено в виде подписных листов, которые заверяются лицом, осуществляющим сбор подписей. В них обязательно формулируется вопрос, вносимый на сход, определяются ориентировочные сроки его проведения, указываются паспортные данные граждан, поддержавших инициативу созыва схода.

Подписные листы должны быть предъявлены главе муниципального образования, который обязан назначить сход граждан не позднее двух недель со дня регистрации поступления подписных листов. Инициативу о созыве схода должно поддержать своими подписями не менее 10 жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Не является нарушением норм действующего законодательства и сложившаяся практика, когда сход граждан созывается на основании решения, принятого жителями поселения на предыдущем сходе.

Глава муниципального образования обеспечивает проведение схода граждан. Не позднее чем за 15 дней до проведения схода он доводит до сведения жителей поселения решение о созыве схода и его повестку дня. О времени и месте проведения схода жители поселения оповещаются доступными способами не менее чем за три дня до его созыва.

Сход граждан как институт непосредственной демократии отличается от всех других видов собраний жителей поселения тем, что он выступает в качестве высшего органа местного самоуправления на территории муниципального образования. С учетом важности схода граждан и его роли в решении вопросов местного значения в сходе обязаны участвовать выборные лица местного самоуправления. Уклонение от исполнения этой обязанности может послужить основанием для выражения им недоверия и отзыва на сходе граждан в порядке, определенном уставом муниципального образования.

На сходе граждан по должности председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Роль председательствующего заключается в том, чтобы обеспечить деловое обсуждение вопросов повестки дня схода граждан, создать все условия для свободного обмена мнениями и выработки проекта оптимального решения.

Решения схода принимаются по общему правилу открытым голосованием. Однако глава муниципального образования и другие должностные лица, а также органы ТОС избираются тайным голосованием. Решение считается принятым, ели за него проголосовало более половины участников схода граждан.

Все решения схода, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на территории муниципального образования. Они не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной и муниципальной власти или их должностными лицами.

Принятое в установленном порядке решение может быть отменено или изменено только сходом граждан. В случае несоответствия решения действующему законодательству оно может быть признано в судебном порядке недействительным.

Исполнение решений, принятых на сходе граждан, обеспечивают органы и должностные лица местного самоуправления в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования. Если для реализации решения требуется издание нормативного правового акта, то исполнительный орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.

Порядок официального опубликования (обнародования) решений, принятых на сходе граждан, определяется законодательством субъекта РФ. Обычно решения схода доводятся до сведения населения главой муниципального образования через средства массовой информации или другими доступными способами не позднее, чем в десятидневный срок со дня его принятия, если иное не оговорено в самом решении.

Правотворческая инициатива граждан

Под правотворческой инициативой граждан понимается официальное внесение в органы местного самоуправления проекта правового акта по вопросам местного значения группой граждан в порядке установленном уставом муниципального образования. Субъектом этой инициативы выступает группа граждан, обладающих избирательным правом. Она может быть сформирована на собрании граждан по месту жительства, сходе граждан и во время проведения общественно-политических акций.

Минимальная численность инициативной группы определяется уставом муниципального образования. Однако она не может превышать 3% общего числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом по выборам депутатов представительного органа местного самоуправления. В зависимости от численности населения муниципального образования в ее состав обычно входят 10—20 человек.

Уставы муниципальных образований подробно регламентируют порядок регистрации правотворческой инициативы граждан. В соответствии с их предписаниями инициативная группа граждан регистрирует правотворческую инициативу в представительном органе местного самоуправления. Для этого требуется представить по месту регистрации петицию граждан, проект правового акта с обоснованием необходимости его принятия и список членов инициативной группы с указанием паспортных данных. Прием документов и их регистрация оформляются протокольным решением, дата принятия которого и считается датой регистрации правотворческой инициативы граждан.

На основании протокольного решения представителям инициативной группы выдается официальный образец подписного листа. При сборе подписей в поддержку правотворческой инициативы граждан требуется строго придерживаться всех его реквизитов. В противном случае подписи жителей муниципального образования могут быть признаны недействительными.

Уставы муниципальных образований определяют минимальное количество подписей, необходимых для поддержки правотворческой инициативы граждан. Правовой нормой устанавливается или фиксированное количество подписей в поддержку инициативы, или в процентном отношении от числа избирателей муниципального образования. Так, например, в ст. 35 Устава г. Липецка сказано, что жители города, обладающие избирательным правом, осуществляют правотворческую инициативу путем внесения в городской Совет депутатов предложений о принятии нормативно-правовых актов города, отмене или изменении ранее принятых правовых актов города за подписью не менее одной тысячи человек.

В Уставе г. Омска, напротив, предусмотрено, что число подписей, необходимых для внесения правотворческой инициативы, устанавливается не менее одного процента от числа избирателей, принявших участие в последних по времени муниципальных выборах (ст. 79).

Оригиналы подписных листов с окончательным текстом петиции и проектом муниципального правового акта вносятся инициативной группой на имя председателя представительного органа местного самоуправления. Правильность оформления подписных листов и достоверность подписей граждан проверяет муниципальная избирательная комиссия. Но иногда для выполнения этой работы представительный орган местного самоуправления создает специальную комиссию.

Решение о внесении муниципального правового акта в порядке правотворческой инициативы граждан на рассмотрение представительного органа местного самоуправления принимается в присутствии полномочных представителей инициативной группы на его заседании. Без предварительного согласования с различными службами проект муниципального правового акта включается в повестку дня заседания представительного органа местного самоуправления, а также направляется главе муниципального образования.

Отказ в принятии муниципального правового акта к рассмотрению возможен в случае, когда его положения противоречат Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования. Выявленные противоречия должны быть удостоверены заключением (актом) правовой экспертизы.

Реализация правотворческой инициативы граждан обеспечивается дополнительными гарантиями, установленными на федеральном уровне. В ст. 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. четко определены случаи, когда для реализации правотворческой инициативы граждан применяются в качестве норм прямого действия, сформулированные в его содержании нормы — гарантии. Если, например, представительный орган местного самоуправления муниципального образования не принял правовой акт, регулирующий порядок реализации правотворческой инициативы граждан, то принятие к рассмотрению и само рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляется в соответствии с федеральным законодательством.

Представительный орган местного самоуправления обязан рассмотреть внесенный проект муниципального правового акта на открытом заседании с участием представителей инициативной группы граждан. Им должна быть обеспечена возможность изложить свою позицию по существу проекта муниципального правового акта, обосновать необходимость его принятия. В этой связи можно выступить с докладом о проекте правового акта или в прениях по его обсуждению, которое проходит в соответствии с регламентом проведения заседаний представительного органа местного самоуправления.

Сроки рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы граждан, определяются уставом муниципального образования. Они колеблются в диапазоне от одного до трех месяцев со дня внесения проекта. Однако в соответствии с Федеральным законом 2003 г. они не должны превышать трех месяцев.

В отличие от уставов муниципальных образований названный выше закон предусматривает возможность принятия проекта муниципального правового акта, внесенного инициативной группой граждан, не только представительным органом местного самоуправления, но и другими органами и должностными лицами муниципальной власти, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта. В этом случае применяются правовые нормы как Федерального закона 2003 г., так и нормы регламента, регулирующие порядок издания актов исполнительными органами и должностными лицами местного самоуправления.

Такая процедура принятия муниципальных правовых актов, внесенных в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, является вполне оправданной. Она позволяет принимать муниципальные правовые акты прямого действия, обеспечивать максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, четко определять конкретных исполнителей.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан. В свою очередь, муниципальный правовой акт, принятый в установленном порядке, подлежит официальному опубликованию (обнародованию) в 10-дневный срок, если иное не оговорено в содержании самого акта.

Территориальное общественное самоуправление

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. сформулировано легальное определение понятия территориального общественного управления (ТОС): это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного осуществления под свою ответственность собственных инициатив по вопросам местного значения. Данное определение является ключевым для правильного понимания одной из важнейших форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Специфика ТОС заключается в том, что на этом уровне осуществления местного самоуправления не требуется создавать формальные структуры, наделять их правотворческими полномочиями, методами властного воздействия на общественные отношения — для него достаточно механизмов самоорганизации населения. Содержание всей деятельности ТОС составляют:

Правовую основу организации и деятельности территориально общественного самоуправления составляют Конституция РФ, Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, конституции (уставы), законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований.

В настоящее время почти во всех субъектах РФ приняты специальные законы о ТОС. Они закрепляют принципы организации и функционирования ТОС, его систему, полномочия и формы деятельности органов, гарантии эффективности решения локальных проблем жизнеобеспечения населения. В ряде муниципальных образований приняты положения о территориальном общественном самоуправлении.

Границы территории, на которой осуществляется ТОС, устанавливаются представительным органом муниципального образования по предложению населения, проживающего на данной территории. При этом учитываются исторические, национальные, культурные, социально-экономические и иные признаки целостности конкретной территории, границы деятельности жилищно-коммунальных служб, особенности архитектурно-планировочных зон или жилищных комплексов, производственные и соседские связи людей.

Федеральным законом 2003 г. определены формы непосредственного осуществления населением ТОС. К ним отнесены собрания и конференции граждан, а также специально создаваемые его органы.

Под собранием понимается форма организованного сбора жителей территории, на которой осуществляется ТОС, для обсуждения и решения вопросов местного значения.

Разновидность собрания — конференция жителей. Но она является собранием представителей граждан, проживающих на определенной территории. Конференции созываются тогда, когда проведение обычных собраний жителей затруднено из-за большой численности населения микрорайона, территориальной разбросанности улиц, жилых домов и т.п.

Органы ТОС создаются по инициативе жителей на основе их добровольного волеизъявления. В зависимости от содержания функций и территориальной сферы деятельности формируются как советы и комитеты ТОС, комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, улиц, кварталов, домов, подъездов и др. Все они являются формой самоорганизации граждан по месту жительства. Но вместе с тем органы ТОС нельзя относить к общественным объединениям граждан, поскольку они в отличие от общественных объединений действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население на основе не членства, а совместной работы по выполнению определенных функций в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов.

Закон с исключительной четкостью и необходимой дифференциацией определяет перечень территорий, в пределах которых может осуществляться ТОС. К ним относятся следующие территории проживания граждан:

Судя по редакции правовой нормы, перечень территорий, на которых может осуществляться ТОС, является открытым. Законодательством субъектов РФ, уставами муниципальных образований он может быть существенно расширен за счет конкретизации такого понятия, как «иная часть территории поселения».

Законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований закрепляли три альтернативные формы избрания органов ТОС. Они могли избираться на общих собраниях или конференциях граждан по месту их жительства, на сходах и на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В последнем случае должна была приводиться в действие исключительно громоздкая и дорогостоящая процедура выборов органов ТОС, которая по существу ничем не отличается от процедуры выборов представительных органов местного самоуправления. На практике выход был найден в совмещении выборов представительных органов местного самоуправления и органов ТОС.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает, что органы ТОС избираются только на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Тем самым исключается возможность искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм представительной и непосредственной демократии.

Факт учреждения ТОС признается с момента регистрации устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными актами представительного органа местного самоуправления. Как юридическое лицо ТОС подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Применить эти нормы на практике чрезвычайно трудно, а может быть и вовсе невозможно. Как справедливо отмечалось в юридической литературе, субъектами ТОС являются граждане, население соответствующей территории в целом, а также органы ТОС. В отличие от них территориальное общественное самоуправление представляет собой определенную деятельность по осуществлению гражданами по месту своего жительства собственных инициатив в вопросах местного значения. Для этого используются как институты непосредственной демократии — собрания и конференции граждан, так и органы ТОС, избираемые на собраниях и конференциях. Однако статус юридического лица в соответствии с Федеральным законом 2003 г. получили не органы ТОС, а само территориальное общественное самоуправление, т.е. социальная деятельность.

Остается неясной правовая природа устава ТОС. По своим формально-юридическим признакам он не может быть нормативным правовым актом, поскольку субъекты ТОС не наделены Конституцией РФ публично-властными полномочиями и не вправе принимать общеобязательные правовые акты. Но его нельзя отнести и к локальным правовым актам, разновидностью которых является устав объединения граждан, определяющий взаимоотношения объединения и входящих в него членов. ТОС по определению не может быть структуированным объединением граждан, поскольку оно осуществляется на принципах самоорганизации. Поэтому в его уставе вряд ли удастся с необходимой юридической чистотой закрепить правовой статус ТОС. Он неизбежно станет уставом не объединения граждан, а деятельности по осуществлению территориального общественного самоуправления, процесса выдвижения и реализации гражданами различных инициатив по вопросам местного значения.

Серьезные трудности поджидают учредителей ТОС при регистрации его в качестве юридического лица в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Анализ Федерального закона 2003 г. позволяет сделать вывод о том, что нормы о порядке регистрации ТОС как юридического лица должны содержаться в уставе муниципального образования и (или) нормативном правовом акте представительного органа местного самоуправления.

В ст. 50 ГК РФ предусмотрено, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Поскольку ГК РФ оставляет перечень некоммерческих организаций открытым, то различные их формы могут предусматриваться специальным законом.

Как вытекает из содержания ст. 27 Федерального закона 2003 г., территориальное общественное самоуправление — особая форма некоммерческих организаций. Порядок регистрации его в качестве юридического лица должен быть установлен законом. Однако Конституция РФ относит гражданское законодательство к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71), что не позволяет определить порядок регистрации ТОС как юридического лица в уставе муниципального образования и (или) нормативном правовом акте представительного органа местного самоуправления. Потребуется принятие Федерального закона, регулирующего вопросы создания и государственной регистрации территориального общественного самоуправления в качестве юридического лица.

Представляется, что после многочисленных судебных разбирательств, все равно придется вернуться к практике правотворчества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, когда в качестве юридических лиц признавались только органы ТОС.

Высшими органами территориального общественного самоуправления являются собрания и конференции граждан по месту жительства. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. определяет лишь условия правомочности собраний и конференций граждан по вопросам организации и осуществления ТОС.

Собрание считается правомочным, если в нем принимает участие не менее половины жителей соответствующей территории (с 16-летнего возраста). В работе конференции должны участвовать не менее 2/3 делегатов избранных на собраниях граждан, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста. Остальные вопросы подготовки и проведения собраний и конференций граждан по месту жительства отданы на усмотрение законодателей субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В настоящее время действуют законы субъектов РФ о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, которые определяют порядок созыва и проведения собраний и конференций граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления. Так, в соответствии с Положением о территориальном общественном самоуправлении населения в г. Омске, утвержденным решением Омского городского Совета от 5 июня 1996 г., общие собрания или конференции граждан по месту жительства созываются по мере необходимости, но не реже одного раза в два года. Правом их созыва наделены депутаты Законодательного собрания области, городского Совета, избранные от жителей данного микрорайона в органы городского и территориального общественного самоуправления населения, а также инициативная группа жителей данной территории в составе не менее 10% проживающих на данном участке.

Подготовкой собрания или конференции граждан по вопросам организации и осуществления ТОС занимается оргкомитет. Он определяет норму представительства делегатов на конференцию, информирует население о месте и времени проведения собрания (конференции), содержании повестки дня, порядке рассмотрения вопросов.

Собрания и конференции граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления наделены широкой компетенцией. Они могут рассматривать любые вопросы, составляющие предметы его ведения. Данное правило действует даже в том случае, если такие вопросы формально отнесены к компетенции других органов ТОС.

Вместе с тем Федеральный закон 2003 г. закрепляет исчерпывающий перечень вопросов организации и осуществления ТОС, которые относятся к исключительной компетенции собраний и конференций граждан. Входящие в него вопросы могут быть решены только на собраниях и конференциях граждан. Это служит дополнительной гарантией ведущей роли собраний и конференций граждан среди других форм осуществления ТОС.

Территориальное общественное самоуправление граждан практически проявляется и реализуется через деятельность своих структурно организованных и постоянно функционирующих органов, имеющих в распоряжении материальные и финансовые средства.

Федеральный закон 2003 г. впервые определил функции органов ТОС, т.е. основные направления их деятельности по организации и осуществлению территориального общественного самоуправления. Среди них исключительно важное значение имеют хозяйственно-организаторская и правотворческая функции. На основании закона органы ТОС могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории. В целях реализации правотворческих инициатив они вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

В нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления подробно расписываются полномочия органов ТОС по осуществлению их функций. Примером может быть уже упоминавшееся Положение о территориальном общественном самоуправлении населения в г. Омске. Согласно Положению органы ТОС имеют право:

Эффективное использование органами ТОС предоставленных им полномочий позволяет наполнить всю их деятельность социальным содержанием.

Для осуществления своих функций органы ТОС могут распоряжаться определенными материальными и финансовыми ресурсами. Их финансовые ресурсы состоят из собственных, заемных средств, а также средств, передаваемых органами местного самоуправления. Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от предпринимательской деятельности органов ТОС, гражданско-правовых сделок, добровольных взносов и пожертвований физических и юридических лиц, а также других, не запрещенных законом поступлений.

Органы территориального общественного самоуправления вправе создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах, выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, эксплуатации и ремонту жилого фонда, кооперировать на добровольной основе средства жителей и юридических лиц для финансирования целевых социальных программ.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. устанавливает исчерпывающий перечень требований к структуре и содержанию устава ТОС. С их учетом в уставе ТОС должны быть отражены локальные особенности формирования и осуществления территориального общественного самоуправления в строго определенных территориальных границах. Законом запрещено устанавливать дополнительные требования к уставу ТОС.

Сказанное позволяет сделать вывод, что в Федеральном законе 2003 г. рамочно, в самых общих чертах, определяется порядок организации и осуществления ТОС. Более детально все вопросы учреждения и функционирования ТОС, формирования его материально-финансовой базы, обеспечения гарантий участия граждан в осуществлении ТОС прорабатываются в уставе муниципального образования и (или) в специальном нормативном правовом акте представительного органа местного самоуправления. С практической точки зрения более целесообразно урегулировать отношения по организации и осуществлению территориального общественного самоуправления в специальном нормативном правовом акте, а не увеличивать объем устава муниципального образования за счет норм, не имеющих непосредственного отношения к институту местного самоуправления. В этом смысле заслуживает внимания опыт муниципального образования г. Омск, где, как мы уже говорили, принято специальное Положение о территориальном общественном самоуправлении населения в городе Омске.

Публичные слушания

Одной из форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправлении являются публичные слушания — публичное обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, которые внесены в представительный орган местного самоуправления или уже находятся в процессе рассмотрения. Цель их проведения заключается в подключении коллективного разума к обсуждению проектов муниципальных правовых актов, выработке научно обоснованных рекомендаций по повышению эффективности их норм.

Публичные слушания призваны обеспечить информационную открытость действий и решений органов местного самоуправления, создать канал обратной связи, позволяющий населению влиять на выработку принимаемых решений и устанавливать общественный контроль за ходом их реализации.

Публичные слушания могут проводиться как представительным органом местного самоуправления, так и главой муниципального образования. Но в них обязательно должны участвовать жители муниципального образования.

Инициаторами публичных слушаний могут выступать население, представительный орган местного самоуправления или глава муниципального образования. Если публичные слушания проводятся по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, то они назначаются представительным органом, а если по инициативе главы муниципального образования, то соответственно — главой.

Предметом публичных слушаний могут быть любые вопросы местного значения, для решения которых требуется принятие муниципальных нормативно-правовых актов. Однако публичные слушания целесообразно проводить по наиболее значимым вопросам, решение которых может оказать серьезное влияние на развитие муниципального образования. Это подтверждается и требованием Федерального закона 2003 г. о вынесении на публичные слушания проектов муниципальных нормативно-правовых актов, документов и вопросов, обозначенных в официальном перечне (ст. 28). В этот перечень включены:

  1. проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
  2. проект местного бюджета и отчеты о его исполнении;
  3. проекты планов и программ развития муниципального образования;
  4. вопросы о преобразовании муниципального образования.

Однако необходимо иметь в виду, что обязательный перечень вопросов местной жизни, выносимых на публичные слушания, может быть расширен путем издания специальных законов. Примером тому может быть Градостроительный кодекс РФ, который предписывает проведение публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки территории муниципального образования.

Императивный характер приведенных норм федеральных законов является гарантией, что публичные слушания станут не только юридическим, но и фактическим, реально действующим институтом участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Сказанное вовсе не означает, что обязательный перечень вопросов, выносимых на публичные слушания, может устанавливаться только федеральными законами. С учетом особенностей социально-экономического развития муниципального образования, исторических и иных местных традиций он может быть расширен уставом муниципального образования. В северных регионах России, например, на публичные слушания начали выноситься вопросы о сохранении оленьих пастбищ, охотничьих и рыболовецких угодий, защиты водоемов от загрязнения нефтью и газовым конденсатом.

Публичные слушания являются относительно новой формой участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Но аналогичный институт депутатских слушаний уже использовался в муниципальной практике, был предусмотрен законами ряда субъектов Российской Федерации, находил отражение в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов местного самоуправления.

Так, например, Регламентом муниципального Совета г. Воронежа предусмотрено, что депутатские слушания проводятся открыто. Официальное сообщение о повестке депутатских слушаний, времени и месте их проведения доводятся до сведения граждан через средства массовой информации не позднее, чем за пять дней до их начала.

Депутатские слушания открываются вступительным словом председательствующего, который информирует о сути обсуждаемого вопроса, его значимости, регламенте проведения слушаний, составе приглашенных лиц. Затем предоставляется слово представителю постоянной комиссии муниципального Совета или приглашенному лицу для доклада, после чего начинаются прения по обсуждаемому вопросу, в которых могут принимать участие депутаты и приглашенные лица.

Роль председательствующего заключается в том, чтобы обеспечить деловое обсуждение вопросов повестки дня депутатских слушаний, выслушать мнение их участников. Серьезно разобраться в них, дать возможность всем желающим задать вопросы, выступить с подведением итогов дискуссии.

По результатам депутатских слушаний могут быть приняты мотивированное заключение и рекомендации, за проекты которых проголосовало большинство депутатов муниципального Совета, принявших в них участие. Все выступления участников депутатских слушаний протоколируются. Протокол заверяется подписью председательствующего на депутатских слушаниях.

Материалы депутатских слушаний используются в работе муниципального Совета, направляются его постоянным комиссиям и главе муниципального образования. Ход депутатских слушаний и принятые документы могут освещаться в средствах массовой информации.

С учетом сложившейся практики Федеральный закон 2003 г. закрепляет правовую норму, согласно которой порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления. В этой связи возникает необходимость определить оптимальное соотношение правового регулирования порядка организации и проведения публичных слушаний в уставе муниципального образования и специальном нормативном акте представительного органа местного самоуправления.

Институт публичных слушаний по своему объему относительно небольшой. Он включает всего несколько норм материального права. Поэтому их целесообразно закрепить в уставе муниципального образования, а процессуально-процедурные нормы, регулирующие порядок организации и проведения публичных слушаний, сформулировать в регламенте представительного органа местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г. оставляет на усмотрение муниципальных образований вопрос о форме правового регулирования отношений по организации и проведению публичных слушаний. Тем не менее он предписывает, чтобы в муниципальном правовом акте были предусмотрены заблаговременное оповещение жителей о времени и месте проведения публичных слушаний, ознакомление их с проектом муниципального правового акта, а также другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях граждан, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Как показывает первый опыт проведения публичных слушаний в г. Омске, практика может выработать и другие процедуры обсуждения важнейших вопросов местной жизни. Так, в г. Омске были назначены публичные слушания по проектам 48 целевых программ экономического и социального развития муниципального образования. На них приглашались известные специалисты по конкретным отраслям и сферам муниципального управления, эксперты, представители бизнеса и общественных объединений.

Председательствующим на публичных слушаниях был избран мэр муниципального образования. С докладами выступали руководители рабочих групп по подготовке проектов целевых программ экономического и социального развития Омска. Содоклады делали известные специалисты по муниципальному хозяйству, образованию, культуре, здравоохранению, социальной защите населения, молодежной политике, правовому воспитанию и т.п. Эксперты представляли на публичные слушания свои заключения по всем спорным вопросам. В прениях по обсуждаемому проекту целевой программы могли выступать все желающие.

Средства массовой информации широко освещали весь ход публичных слушаний, своевременно обнародовали их результаты.

Итоги публичных слушаний дали возможность существенно доработать проекты целевых программ экономического и социального развития г. Омска, перейти на программно-целевые методы муниципального управления, повысить эффективность муниципальных правовых актов.

Собрание граждан

В ст. 31 Конституции РФ закреплено право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование. Поскольку конституционное право граждан названо в числе других политических прав, то, скорее всего, здесь речь идет о собраниях политических партий, предвыборных собраниях, встречах депутатов с избирателями. Между тем собрания граждан могут быть и самостоятельными формами участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Собрание — это совместное присутствие граждан в заранее определенном месте с целью коллективного обсуждения, а возможно, и решения каких-либо вопросов местной жизни. Оно отличается относительной монолитностью внутренней организации участников, пространственной локальностью, предметной общностью обсуждаемых вопросов, личной заинтересованностью в их решении.

В зависимости от целей проведения собраний граждан в Федеральном законе 2003 г. они подразделены на два вида.

В первую очередь выделяется собрание граждан как отдельная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. Оно представляет собой форму совместного публичного обсуждения общественно значимых вопросов местного значения, одновременного получения многими лицами важной информации. Такие собрания проводятся на части территории муниципального образования в целях обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Поскольку Федеральный закон 2003 г. не определяет минимальный возраст участников собрания, проводимого в целях осуществления местного самоуправления, то при его подготовке необходимо руководствоваться ст. 60 Конституции РФ. В этой статье сформулирована норма, согласно которой «гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет».

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. различает еще и второй вид собраний граждан. Это собрания для реализации задач территориального общественного самоуправления. В соответствии со ст. 27 Закона они проводятся не только для совместного публичного обсуждения вопросов организации и осуществления ТОС, но и для принятия важных решений, в том числе и по вопросам, которые относятся к их исключительной компетенции. В таких собраниях могут участвовать и лица, достигшие 16 лет.

Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Если собрание граждан проводится по инициативе представительного органа или главы, оно назначается соответственно представительным органом или главой муниципального образования. Если инициатором выступило население, собрание назначается представительным органом местного самоуправления в порядке, определенном уставом муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом ТОС.

Собрание граждан не может принимать документы в форме муниципальных правовых актов. Оно вправе принимать лишь обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления. В этих документах обращается внимание муниципальных властей на необходимость решения каких-либо общественно значимых вопросов, принятия нормативных правовых актов, эффективного использования бюджетных средств, усиления контроля за выполнением принятых решений и т.п.

В целях адекватного выражения интересов участников собрания могут избираться лица, уполномоченные представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления. В результате выборов они получают своеобразный мандат на внеочередной прием представителями муниципальной власти, на обсуждение с ними вопросов, сформулированных собранием граждан, на поиски их оптимальных решений.

Собрание граждан, проводимое для реализации задач территориального общественного самоуправления, принимает решения по всем вопросам, отнесенным к его компетенции уставом ТОС.

Обращения, принятые собранием граждан, носят для органов и должностных лиц местного самоуправления рекомендательный характер. Они вправе отказать в решении вопросов местного значения, сформулированных в обращении собрания граждан, без всяких оснований, сославшись на нецелесообразность. Причем такой отказ нельзя обжаловать в рамках существующих правовых процедур, добиться законными средствами принятия решения, на котором настаивает собрание граждан. Тем не менее принятые собранием граждан обращения подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение соответствующих вопросов, с направлением письменного ответа.

Нормы Федерального закона 2003 г. о порядке назначения и проведения собрания граждан являются основополагающими, носят рамочный характер. Они предполагают дальнейшее развитие механизма правового регулирования на федеральном и региональном уровнях. Это непосредственно вытекает из содержания самого Закона, который устанавливает, что порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания определяются данным Законом, уставом муниципальные образования и нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления, уставом территориального общественного самоуправления.

Итогами собрания граждан являются обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления и принятые по ним решения. Они подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Конференция граждан (собрание делегатов)

По своему целевому назначению, объему полномочий и порядку проведения конференция (собрание делегатов) практически ничем не отличается от собрания граждан. В сущности, они представляют две равноценные формы совместного публичного обсуждения гражданами важнейших вопросов местного значения или реализации задач территориального общественного самоуправления. Однако не всегда возможно и целесообразно проводить собрание граждан.

Серьезные организационно-технические трудности возникают при большой численности населения на соответствующей части территории городского округа и при наличии в составе сельского муниципального образования нескольких территориально разобщенных поселений с небольшим количеством жителей в каждом из них. Поэтому уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления, уставом ТОС может быть предусмотрено, что в определенных случаях полномочия собраний граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).

Федеральный закон 2003 г. не устанавливает порядок назначения и проведения конференции граждан, не определяет процедуру избрания делегатов. Это вполне логично, поскольку решать такие вопросы можно лишь при всестороннем учете природно-географических условий каждого муниципального образования, сложившейся в нем схеме расселения людей, плотности населения. Отнюдь не случайно Закон предписывает урегулировать отношения по назначению и проведению конференции граждан, выборам делегатов не в законе субъекта Российской Федерации, а на муниципальном и локальном уровнях.

Однако в десяти субъектах Российской Федерации были приняты законы о собраниях (сходах) и конференциях граждан. И хотя их нормы должны быть приведены в соответствие с Федеральным законом 2003 г., накопленный опыт правового регулирования отношений по подготовке и проведению конференции граждан представляет несомненный интерес.

Конференция граждан проводится по инициативе населения части территории муниципального образования, представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, органов ТОС. Требование о проведении конференции по инициативе населения должно быть оформлено подписным листом.

В зависимости от субъектов выдвижения инициативы проведения конференции граждан, она назначается представительным органом или главой муниципального образования, выборным органом ТОС. При этом применяются процедуры, характерные для назначения собрания граждан.

Выдвижение и выборы делегатов на конференцию граждан могут проходить в форме сбора подписей жителей под петицией. По предложению оргкомитета конференции в петицию вносятся по нормам представительства кандидатуры делегатов. Тот кандидат, которого поддержало своими подписями более половины жителей территории, обладающих избирательным правом, и считается избранным на конференцию в качестве делегата с правом решающего голоса.

Решение о созыве конференции граждан, ее повестка дня доводятся до жителей не позднее, чем за 15 дней до ее открытия. Конференция считается правомочной, если в ней приняло участие не менее 2/3 избранных делегатов.

Конференция граждан проводится в соответствии с регламентом работы, утверждаемым ее делегатами. Все решения принимаются большинством голосов делегатов зарегистрированных в день открытия конференции. По вопросам повестки дня конференция граждан может принять обращение к представительному органу или главе муниципального образования, заключение на проект муниципального правового акта, решение по предметам ведения территориального общественного самоуправления.

Принятые на конференции граждан документы направляются в представительный орган и главе муниципального образования, должностным лицам местного самоуправления, выборным органам ТОС. С учетом разделения полномочий они должны в месячный срок рассмотреть полученные документы, принять по ним решение и направить его председателю конференции граждан или другому лицу, уполномоченному конференцией представлять ее во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в местных средствах массовой информации или доведены до сведения населения в других доступных формах.

Опрос граждан

По смыслу Федерального закона 2003 г. опрос граждан необходимо рассматривать как самостоятельный институт непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления и как метод конкретных социологических исследований (ст. 31).

Опрос граждан как институт непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок выявления мнения жителей муниципального образования по вопросам местной жизни и отдельным вопросам государственного значения.

Вместе с тем Федеральный закон от 6 октября 2003 г. совершенно определенно предписывает использовать опрос граждан и как метод выявления мнения населения по общественно значимым вопросам. Без применения этого метода в исследовательских процедурах нельзя собрать доброкачественную информацию о субъективной оценке гражданами деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, об эффективности решения сложных экономических, социальных и экологических проблем муниципального образования.

По своей природе опрос граждан является консультативным институтом непосредственной демократии. Федеральный закон 2003 г. предусматривает проведение опроса граждан на всей или части территории муниципального образования, но вместе с тем четко определяет, что его результаты носят рекомендательный характер. Органы государственной и муниципальной власти могут учитывать выраженное путем опроса мнение жителей в своей деятельности в содержании нормативных правовых актов и управленческих решений.

В опросе граждан могут участвовать все жители муниципального образования, достигшие 18-летнего возраста, обладающие избирательным правом. С учетом этих нормативных требований в опросе граждан смогут принимать участие жители муниципального образования, обладающие не только определенными знаниями и жизненным опытом, но и психическим здоровьем.

Опрос граждан можно охарактеризовать как пассивную форму участия жителей муниципального образования в осуществлении местного самоуправления и решении отдельных государственных вопросов, так как население не наделено правом выдвигать инициативу о его проведении. Опрос граждан проводится по инициативе:

Опрос граждан как форма непосредственного осуществления местного самоуправления предусмотрен в законах Красноярского края, Читинской и Владимирской областей. В их числе выделяется Закон Владимирской области «О порядке организации и проведении опроса граждан на территории Владимирской области» от 28 сентября 2000 г., который обстоятельно урегулировал отношения по выявлению общественного мнения и использованию его результатов в деятельности органов государственной и муниципальной власти.

Однако в уставах муниципальных образований закреплены лишь отдельные нормы о проведении опроса граждан. Так, в ст. 81 Устава г. Омска декларируется: «В целях изучения общественного мнения при подготовке важных решений, затрагивающих интересы населения города, органы городского самоуправления вправе проводить опросы жителей. Результаты опросов носят консультативный характер».

Для устранения пробелов в правовом регулировании отношений по организации и проведению опросов граждан на муниципальном уровне Федеральный закон 2003 г. устанавливает, что порядок его назначения и проведения определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления.

Такой подход к регулированию отношений по организации и проведению опроса граждан следует признать оправданным. Институт опроса может быть востребован в первую очередь при необходимости учета мнения жителей крупных городских округов, когда сложно организовать местный референдум, провести собрание или конференцию граждан. Поэтому даже в рамках полномочий органов местного самоуправления, предоставленных Федеральным законом 2003 г., должен присутствовать элемент усмотрения в организации и проведении опроса граждан на территории конкретного муниципального образования.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В этих целях издается муниципальный правовой акт, в котором закрепляются основные мероприятия по подготовке и проведению опроса граждан. В его содержании обязательно должны быть отражены:

Федеральный закон 2003 г. устанавливает определенные требования к методологии проведения социологических опросов граждан. Они должны проводиться только в форме анкетирования, путем получения ответов граждан на вопросы, поставленные в опросном листе. Сами вопросы должны быть сформулированы наиболее понятным образом, поставлены в некотором логическом контексте и исключать в ответах случайность выбора той или иной альтернативы. Варианты возможных ответов должны отражать всю палитру мнений граждан по существу поставленных вопросов.

Проведение опроса граждан должно предполагать: случайную выборку некоторого процента жителей, которые будут опрошены, обеспечение при этом репрезентативности, возможность машинной обработки опросных листов, использование статистических методов для оценки результатов опроса.

Опрос граждан на муниципальном уровне должен проводиться на основе принципов открытости, гласности, научной обоснованности, документирования полученных результатов и верификации (возможности проверки). Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Источники финансирования подготовки и проведения опроса граждан, определяются в зависимости от субъектов выдвижения инициативы о назначении опроса. Если с инициативой опроса граждан выступили представительный орган местного самоуправления, то финансирование всех мероприятий по его подготовке и проведению осуществляется за счет средств местного бюджета. Когда с такой инициативой выступают органы государственной власти субъекта Российской Федерации, все затраты по подготовке и проведению опроса граждан покрываются из регионального бюджета.

Обращения граждан в органы местного самоуправления

Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Обращения граждан, будучи одной из важнейших форм реализации их конституционного права на участие в управлении делами общества и государства, одновременно являются эффективной организационно-правовой гарантией защиты всех других прав и свобод граждан, их законных интересов

Федеральный закон 2003 г. конкретизирует конституционную норму применительно к деятельности органов местного самоуправления. В нем предусматривается возможность индивидуальных и коллективных обращений в органы местного самоуправления.

Правовой основой обращения жителей муниципального образования за защитой своих прав и охраняемых интересов в органы местного самоуправления являются законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и законы о порядке рассмотрения обращений граждан.

В зависимости от содержания все обращения граждан подразделяются в соответствии с законодательством на четыре вида: предложения, заявления, жалобы и ходатайства.

Предложения являются формой обращения граждан, не связанной с нарушением их прав. Они содержат индивидуальное или коллективное мнение граждан по различным вопросам жизни общества и государства, их рекомендации по улучшению деятельности органов местного самоуправления, совершенствованию действующего законодательства и практики его применения, повышению эффективности работы предприятий, учреждений и организаций, а также их должностных лиц.

Заявления представляют собой обращения граждан в органы местного самоуправления, к их должностным лицам по поводу реализации своих прав, свобод и законных интересов, предусмотренных Конституцией РФ, законами и иными нормативно-правовыми актами.

Жалобы — это обращения граждан в органы местного самоуправления, к их должностным лицам с требованием о восстановлении прав, свобод и законных интересов, нарушенных управленческими решениями и противоправными действиями (бездействием) органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися на территории муниципального образования.

Ходатайство — обращение с просьбой о предоставлении лицу того или иного статуса (беженца, вынужденного переселенца, участника ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС и т.д.).

На практике в органы местного самоуправления обращаются за защитой своих прав и законных интересов не только граждане Российской Федерации, но также иностранные граждане и лица без гражданства. Правовым основанием для таких обращений служит норма ст. 62 Конституции РФ, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Федеральный закон 2003 г. с учетом сложившейся практики устанавливает месячный срок рассмотрения обращений граждан. В течение одного месяца должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу требований и предложений, сформулированных в обращениях граждан.

В настоящее время отношения по рассмотрению обращений граждан в органы местного самоуправления урегулированы как на федеральном, так и на региональном уровнях. На федеральном уровне действует Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции 1980 г.) в той части, в которой он не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Вместе с тем во многих субъектах Российской Федерации приняты региональные законы о порядке рассмотрения обращений граждан. Но в Амурской области был принят Закон от 19 декабря 1996 г. «Об обращениях граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления», который носит специальный характер.

Анализ содержания законов субъектов Российской Федерации о порядке рассмотрения обращений граждан показывает, что они являются по существу однотипными. Все законы предусматривают обязательную регистрацию письменных обращений граждан, устанавливают сроки их рассмотрения, определяют формы и методы контроля за исполнением принятых по ним решений.

Регистрация обращений граждан в органы местного самоуправления осуществляется путем заполнения регистрационно-контрольной карточки с указанием регистрационного номера, даты поступления, фамилии и инициалов заявителя, его социального положения, названия коллектива, религиозного или общественного объединения, адреса, тематики, типа и характера обращения, аннотации. Одновременно оформляется алфавитная карточка для справочной картотеки, карточка для поручений, контрольное дело. В крупных городских округах регистрация осуществляется в автоматизированной системе «АСКОГ».

На федеральном и региональном уровнях законодательством установлен единый срок рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления, который не должен превышать одного месяца. Однако из этого правила законами субъектов РФ сделаны три исключения:

1) обращения граждан, не требующие дополнительного изучения и проверки, рассматриваются безотлагательно, но не позднее 15 дней;

2) если для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, срок производства может быть продлен председателем представительного органа местного самоуправления или главой муниципального образования, либо их заместителями, но не более чем на один месяц;

3) обращения военнослужащих и членов их семей в органы местного самоуправления рассматриваются в семидневный срок, однако в случае необходимости срок может быть продлен, но не более чем на 15 дней.

Законодательством запрещено направлять заявления и жалобы граждан на рассмотрение тех должностных лиц местного самоуправления, действия которых обжалуются.

По любому обращению гражданина в органы местного самоуправления должна быть проведена объективная проверка, принято законное и обоснованное решение, дан исчерпывающий ответ автору. На заключительном этапе рассмотрения обращений граждан необходимо проводить аналитическую работу, позволяющую в полной мере выявить характер поступающих жалоб, заявлений и предложений, очертить круг наиболее острых проблем, требующих принятия стратегических решений, отобрать все ценные рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения, повышению эффективности местного самоуправления. Только в этом случае обращения граждан в органы местного самоуправления станут важным средством реализации и защиты прав личности, укрепления связи должностных лиц с населением, превратятся в существенный источник социально значимой информации, будут способствовать усилению контроля за деятельностью органов муниципальной власти.

В Российской Федерации пока не принят закон, устанавливающий административную ответственность должностных лиц местного самоуправления за нарушение порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы муниципальной власти. Не предусмотрена такая ответственность и Кодексом РФ об административных правонарушениях. По смыслу статьи Федерального закона от 6 октября 2003 г. административная ответственность должна быть установлена законами субъектов Российской Федерации. Теперь должностные лица местного самоуправления привлекаются лишь к дисциплинарной ответственности.

Собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации, пикеты и иные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

Для непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления в России могут использоваться так же формы реализации политических прав граждан, закрепленные в конституции РФ. В их числе выделяются собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации и пикеты.

Собрания граждан являются, по существу, универсальной формой народовластия, пригодной не только для выражения своих политических взглядов, но и непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Они созываются для встречи кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления и на выборные должности в муниципальных образованиях, для заслушивания отчетов депутатов и должностных лиц местного самоуправления, для получения важной информации.

Митинг можно определить как форму организованного выражения общественного мнения, поддержки резолюций, требований и других обращений граждан, проводимый в заранее определенном месте и в заранее определенное время. Правом принимать решения в данном случае обладают все граждане, присутствующие на митинге.

Шествие представляет собой форму публичного выражения коллективного мнения граждан путем передвижения по проезжей части улиц и площадей с плакатами и транспарантами, но без громкоговорителей и другой звукоусиливающей аппаратуры. Шествие может осуществляться только по заранее определенному маршруту.

Демонстрация — это один из видов шествий граждан. Но в отличие от шествий ее проведение может сопровождаться призывами через звукоусилители.

Пикетирование — коллективное расположение граждан у входа в здание с плакатами, транспарантами и другими средствами наглядной агитации, в которых отражена позиция пикетчиков по общественно значимым вопросам. Пикетирование должно осуществляться без шествия и звукоусиления.

Правовую основу проведения массовых публичных акций составляют нормы ст. 31 Конституции РФ, в которой закреплено право граждан на участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании. Все акции должны проводиться мирно, без оружия.

Порядок организации и проведения массовых публичных акций определяется в настоящее время Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций» от 28 июля 1988 г. и Указом Президента Российской Федерации «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования» от 25 мая 1992 г.

В шести субъектах РФ приняты региональные законы о проведении массовых публичных акций. Они предусматривают уведомительный и разрешительный порядок проведения массовых публичных акций, закрепляют правовые основы для отказа инициаторам в проведении митингов, уличных шествий и демонстраций, определяют места, специально предназначенные для массовых публичных акций, регулируют применение комплексных мер для поддержания общественного порядка.

Анализ действующего законодательства показывает, что с заявлениями о намерении провести массовую публичную акцию для решения вопросов местной жизни заинтересованные лица обращаются в исполнительные органы местного самоуправления. Сделать это могут граждане не моложе 18 лет, уполномоченные трудовыми коллективами, органами общественных объединений и отдельными группами населения.

Заявление подается в письменной форме не позднее чем за десять дней до намеченной даты проведения массовой публичной акции. В заявлении указывается цель, форма публичной акции, место проведения или маршруты движения, время ее начала и окончания, предполагаемое количество участников, паспортные данные уполномоченных лиц и организаторов, место их работы или учебы.

Исполнительный орган местного самоуправления рассматривает заявление и сообщает о принятом решении не позднее чем за пять дней до времени проведения массовой публичной акции. Он вправе предложить гражданам, обратившимся с заявлением, иное время и место проведения акции.

Массовая публичная акция должна проводиться в соответствии с целями, указанными в заявлении, а также в определенные сроки и в обусловленном месте. При этом должны строго соблюдаться законы, правила безопасности людей, общественный порядок. Участникам акции запрещается иметь при себе оружие, специально подготовленные или приспособленные предметы, которые могут быть использованы против жизни и здоровья людей, для причинения материального ущерба.

Исполнительный орган местного самоуправления запрещает массовую публичную акцию, если цель ее проведения противоречит Конституции РФ, действующему законодательству, либо угрожает общественному порядку и безопасности граждан. Нарушение установленного порядка проведения массовых публичных акций влечет за собой административную или уголовную ответственность виновных лиц.

Однако массовые публичные акции не всегда выступают в качестве формы непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Они приобретают такие свойства лишь в случаях, когда проводятся в целях повышения эффективности работы органов и должностных лиц местного самоуправления, консолидации жителей муниципального образования для решения важных социальных проблем.

Федеральный закон 2003 г. исходит из объективной предпосылки дальнейшего развития местного самоуправления в России, которое может дать огромное разнообразие форм непосредственного участия жителей страны в решении вопросов местного значения. Предусмотреть появление новых форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления и тем более урегулировать их на федеральном уровне практически невозможно, да и не нужно. Это будет сдерживать инициативу жителей муниципальных образований различных регионов России решать самостоятельно и под свою ответственность как можно больше вопросов местного значения с учетом исторических, национальных и иных местных особенностей и традиций. К новым формам участия населения в осуществлении местного самоуправления предъявляется лишь одно требование: не противоречить Конституции РФ, Федеральному закону от 6 октября 2003 г. и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

В местах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера в качестве формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления служат национальные общины. Они создаются на принципах самоорганизации населения, ведущего кочевой образ жизни. Руководящими органами в каждой общине являются совет и председатель, которые избираются на общем собрании членов общины.

Национальные общины обеспечивают рациональное использование природных ресурсов родовых угодий, сохранение структуры традиционной жизни коренных народов, защиту своих интересов во взаимоотношениях с промышленными предприятиями и органами государственной власти.

В станицах Дона и Кубани некоторые функции территориального общественного самоуправления выполняют казачьи общины. Для решения вопросов местной жизни каждая община периодически собирает казачий круг, где выбирают атамана и других должностных лиц общинного самоуправления. В пределах своей компетенции общины решают вопросы землепользования, благоустройства, охраны общественного порядка, воспитания молодежи и др.

В республиках Северного Кавказа широко используется такая традиционная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, как совет старейшин. Благодаря своему высокому авторитету среди жителей аулов, советы старейшин рассматривают мелкие споры, принимают решения консультативного характера в адрес органов местного самоуправления.

В таежных селах Сибири сохранилась исконная форма самостоятельного решения вопросов местной жизни, которую в народе называют «помощь». Ее суть заключается в том, что односельчане всем миром ставят за два-три дня молодоженам или семье переселенцев новый дом, заготовляют для престарелых дрова, доставляют им сено, помогают убирать урожай с приусадебных участков, ремонтировать постройки и т.п. Делается это на общественных началах, т.е. бесплатно.

Самодеятельность населения Российской Федерации в решении вопросов местной жизни получит свое практическое выражение и в других формах. Уже теперь жители муниципального образования вправе самостоятельно принимать решения о формах и объеме их участия в непосредственном осуществлении местного самоуправления. Органы государственной и муниципальной власти и их должностные лица обязаны лишь содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления, в создании благоприятных условий для расширения прямого участия граждан в решении вопросов местного значения. При этом должны строго соблюдаться принципы законности и добровольности в выборе оптимальных форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, применяться материальные, организационные и юридические гарантии реализации конституционных прав граждан на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местной жизни.

Контрольные вопросы

  1. Что понимает закон под народной правотворческой инициативой? Каков порядок ее прохождения?
  2. Каков порядок работы с обращениями граждан?
  3. Какие вопросы не могут выноситься на местный референдум?
  4. Какими институтами непосредственной демократии представлена система территориального общественного самоуправления?

Решите казусы

К. обратился в суд с жалобой о нарушении его конституционных прав избирать и быть избранным в органы сельского самоуправления и назначении даты выборов главы администрации сельского округа. Решением судебной коллегии по гражданским делам верховного суда республики в составе РФ постановлено назначить выборы главы администрации сельского округа, возложив определение даты выборов на законодательный (представительный) орган республики. Правомерно ли решение судебной коллегии?

В крае отсутствовал закон об отзыве выборного должностного лица муниципального образования. В краевом центре данный институт был предусмотрен уставом краевого центра. Согласно уставу представительный орган краевого центра назначил голосование по отзыву главы краевого центра, так как вступил в законную силу приговор краевого суда в отношении главы. За отзыв проголосовало 50% зарегистрированных в краевом центре избирателей. Дайте юридический анализ ситуации.

На сходе граждан был решен вопрос об установлении местного сбора на содержание и реставрацию культурно-исторических памятников города. Прокурор города обратился в суд и в обоснование своей позиции заявил, что установление местных налогов и сборов не входит в компетенцию схода граждан. Решите дело.

Жители поселка внесли в поселковый совет три народные правотворческие инициативы: о самообложении населения для строительства дороги; о порядке землеотвода под строительство жилых домов; о пожертвовании для православного храма. Дайте юридическую оценку ситуации.

Дума муниципального района решила провести опрос граждан о месте расположения нового кладбища и об изменении целевого назначения части земель сельскохозяйственного назначения на земли сельских населенных пунктов района. Дума поручила проведение опроса избирательной комиссии района, которая проинформировала жителей о проведении опроса за девять дней до его проведения. Правомочна ли дума принять подобное решение? Дайте юридический анализ ситуации.