Муниципальное право России (Костюков А.Н.) » Межмуниципальное сотрудничество

Межмуниципальное сотрудничество

Общая характеристика форм межмуниципального сотрудничества

Генезис института межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации происходит параллельно с формированием системы местного самоуправления как особого вида публичной власти.

Традиционно появление первых объединений муниципальных образований относят к концу 1980—началу 1990-х гг. Так, в конце 1980-х гг. с помощью представителей научного сообщества Новосибирского академгородка была образована Ассоциация сибирских городов, впоследствии ставшая Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов. В 1991 г. возникли Союз российских городов и Союз малых городов России. Эти союзы представляли собой так называемые клубы мэров городов — центров республик, краев и областей и мэров средних и малых городов и районов.

В этот период правовая база местного самоуправления только начинает формироваться. Так, в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. встречается первое упоминание об ассоциациях муниципальных образований. Согласно п. 4 ст. 2 указанного Закона города, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов могут объединяться в ассоциации.

Межмуниципальное сотрудничество, будучи относительно новым правовым явлением для России, может быть реализовано в различных формах. В законодательстве закреплены следующие формы межмуниципального сотрудничества:

1) по способу организации — договорные (создание ассоциаций (союзов), некоммерческих и коммерческих организаций, гражданско-правовые обязательственные отношения); внедоговорные (координационные советы, конференции, съезды).

2) по организационно-правовому аспекту — коммерческие (совместное участие в закрытых акционерных обществах, обществах с ограниченной ответственностью); некоммерческие (автономные некоммерческие организации, фонды);

3) по территориальному признаку — общероссийские объединения; межрегиональные объединения; региональные объединения; объединения муниципальных образований в рамках одного субъекта Российской Федерации.

При реализации указанных форм межмуниципального сотрудничества характерно взаимодействие частноправовых и публично-правовых аспектов правового регулирования. Это специфично для российского муниципального права, когда публично-правовое взаимодействие регулируется частноправовыми методами.

Важной особенностью российской модели регулирования межмуниципального сотрудничества является то обстоятельство, что создаваемым ассоциациям (союзам) муниципальных образований не может быть делегировано решение вопросов местного значения, что диссонирует со сложившейся в Европе практикой межмуниципального сотрудничества. По смыслу главы 9 Закона 2003 г. межмуниципальные образования создаются исключительно в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований.

Общероссийские объединения муниципальных образований

В отличие от советов муниципальных образований в субъектах Российской Федерации создание единого общероссийского объединения муниципальных образований это право советов муниципальных образований в субъектах РФ.

Основные функции, реализуемые ассоциациями и союзами местных властей, действующими на общероссийском уровне, заключаются в следующем:

  1. защита (лоббирование) интересов своих индивидуальных и коллективных членов в федеральных органах государственной власти;
  2. участие в законопроектной работе на федеральном уровне, в подготовке и реализации федеральных программ государственной поддержки местного самоуправления:
  3. организация совместной хозяйственной деятельности местных властей в вопросах, требующих решения на федеральном уровне;
  4. организация информационного обмена опытом работы посредством издания различных материалов, проведения мероприятий;
  5. организация международного сотрудничества в сфере местного самоуправления.

В настоящее время, например, действуют следующие общероссийские объединения муниципалитетов: Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России.

Конгресс муниципальных образований Российской Федерации — это общероссийское объединение ассоциаций и союзов муниципальных образований (городских и сельских поселений, районов и других территорий) России, созданное для защиты интересов их жителей (местных сообществ). Его учредителями являются 43 ассоциации муниципальных образований России.

Конгресс — некоммерческая организация в форме ассоциации, зарегистрирована Министерством юстиции РФ 30 октября 1998 г. Его создание поддержано Указом Президента РФ «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации» от 22 октября 1998 г. № 1281.

Основные цели Конгресса:

13 марта 1991 г. был создан Союз российских городов как добровольное объединение крупных городов — столиц субъектов Российской Федерации. Инициаторами его создания выступили председатели представительных органов местного самоуправления городов из центральной части России. Учредительный договор подписали уполномоченные представители 58 городов (Рязань, Калуга, Иваново, Кострома и др.). Не являясь политической организацией, Союз создал немало проблем для решения вопроса своей государственной регистрации. Министерство юстиции признало новую организацию только после специального решения об одобрении ее создания Президиумом Верховного Совета РФ. Союз российских городов был зарегистрирован Министерством юстиции РФ 10 июня 1991 г.

Союз малых городов Российской Федерации был создан на учредительной конференции 23—24 июля 1991 г. Его деятельность многие годы сопровождалась скандалами и выходами муниципалитетов-учредителей из Союза. В Конгресс муниципальных образований Союз малых городов РФ не вступил. Более того, он постоянно находился в оппозиции ко всем муниципальным ассоциациям, стремясь тем самым повысить свой статус.

Правда, в начальный период деятельности Союза произошло событие, которое в какой-то мере является заслугой этой организации: по инициативе Союза малых городов РФ была разработана и принята Федеральная комплексная программа развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы, утвержденная Правительством России. Реализация этой программы, как и многих других федеральных программ, происходила с недостаточным финансированием и не принесла каких-либо ощутимых изменений в развитии российских городов.

Важно отметить, что ст. 67 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает единственного субъекта создания единого общероссийского объединения муниципальных образований — совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Региональные советы муниципальных образований

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает обязанность муниципальных образований каждого субъекта РФ выступить учредителями совета муниципальных образований, образуемого в организационно-правовой форме ассоциации как некоммерческой организации. Важно отметить, что по сравнению с нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ регулирование отношений межмуниципальной интеграции стало более императивным.

Следует отметить, что ни в гражданском законодательстве организационно-правовая форма ассоциации муниципальных образований не названа. Закон предусматривает только ассоциации юридических лиц — коммерческих или некоммерческих организаций. Во многом ассоциации муниципальных образований близки по своему правовому положению ассоциациям коммерческих и некоммерческих организаций, однако прямое отождествление в данной ситуации вряд ли допустимо. Следует обратить внимание на то, что участники межмуниципальных объединений согласно гражданскому законодательству не являются в полном смысле слова юридическими лицами, а относятся к особым публично-правовым образованиям — субъектам гражданско-правовых отношений.

Нельзя не отметить и тот факт, что норма ч. 1 ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающая образование совета муниципального образования в каждом субъекте Федерации, носит императивный характер. Вместе с тем согласно Федеральному закону «О некоммерческих организациях» и Гражданскому кодексу РФ любое объединение лиц происходит в диспозитивном, добровольном режиме. Особая мотивация, «навязанная» законодателем для формирования межмуниципальной кооперации, характерна для Германии, где создание союзных корпораций (объединения, членами которых являются муниципальные образования и иные лица) осуществляется как на добровольной основе путем объединения совместных интересов, так и в обязательном порядке в силу законодательства. До принятия Федерального закона № 131-ФЗ российское законодательство не предусматривало каких-либо случаев обязательной кооперации.

Если в соответствии с Федеральным законом № 154-ФЗ муниципальные образования были не обязаны, а вправе в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, то по смыслу ч. 1 ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ данное право стало обязанностью. Так, организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ, применяемыми к ассоциациям. Следует отметить, что применение указанного Закона к созданию совета муниципальных образований должно относиться только к самой деятельности, но не порядка создания.

По смыслу Федерального закона № 7-ФЗ коммерческие организации в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями. Ассоциация (союз) по смыслу гражданского законодательство есть объединение коммерческих организаций для представления и защиты общих имущественных интересов. Поскольку муниципальные образования вряд ли можно отнести к коммерческим организациям, нормы указанного Закона необходимо применять, учитывая публично-правовую природу советов муниципальных образований. Например, учитывая императивные предписания ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ, совет муниципального образования не вправе преобразоваться в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество или товарищество, как это допускает Федеральный закон № 7-ФЗ для ассоциаций (союзов). По такой же причине недопустимо определять в учредительных документах совета муниципального образования условия и порядок выхода учредителей (участников) из состава ассоциации.

Учредительными документами совета муниципального образования является учредительный договор, заключенный их членами, и устав, утвержденный ими. В них должны определяться:

  1. наименование ассоциации (союза), содержащее указание на характер деятельности;
  2. место нахождения, порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности;
  3. сведения о филиалах и представительствах;
  4. права и обязанности членов, условия и порядок приема в члены;
  5. источники формирования имущества;
  6. порядок внесения изменений в учредительные документы;
  7. порядок использования имущества в случае ликвидации и иные положения, предусмотренные федеральными законами.

В учредительном договоре учредители обязуются образовать совет муниципального образования, определяют порядок совместной деятельности по его созданию, условия передачи своего имущества и участия в деятельности ассоциации (союза).

Учредительные документы ассоциации (союза) также должны содержать условия о составе и компетенции их органов управления, порядке принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов. Высшими органами управления ассоциации (союза) является общее собрание членов.

В ч. 2 ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ установлены основные полномочия советов муниципальных образований. Несмотря на то что перечень полномочий открыт, такая детализация не представляется чрезмерной. Поскольку за советами муниципальных образований нельзя признать статус общественных объединений в полном смысле это слова, данная конкретизация полномочий съезда оправдана, поскольку совет муниципального образования прежде всего публично-правовое образование.

Важной институциональной гарантией самостоятельности муниципальных образований является запрет советам муниципальных образований вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность. Содержанием данной гарантии, в частности, является запрет органам управления совета муниципального образования:

  1. устанавливать порядок решения вопросов местного значения; при этом советы муниципальных образований вправе разрабатывать и утверждать рекомендации, методики решения данных вопросов;
  2. определять структуру органов местного самоуправления, что не запрещает советам муниципальных образований осуществлять деятельность по поиску оптимальной модели организации местных органов;
  3. утверждать порядок исполнения государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям;
  4. устанавливать правила распределения собственных доходов местных бюджетов.

Согласно п. 5 ч. 1 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны содействовать созданию советов муниципальных образований. Например, в Омской области в мае 2006 г. в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ создана ассоциация «Совет муниципальных образований Омской области».

Данное обязывание органов государственной власти субъекта РФ федеральным законодателем также свидетельствует об императивном характере формирования советов муниципальных образований. Важно, чтобы при создании советов муниципальных образований должное внимание уделялось не только не форме, но и содержанию данного вида муниципальной интеграции, обязательности достижения согласия при объединении.

Межмуниципальные организации

В соответствии с ч. 4 ст. 8 Федерального закона № 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения и учреждены хозяйственные общества в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

По смыслу Закона 2003 г. в качестве форм межмуниципального сотрудничества допускается учреждение хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, иных организаций.

Существование данной статьи в Федеральном законе № 131-ФЗ объяснить достаточно трудно, поскольку речь идет об обычной форме участия муниципальных образований в гражданско-правовых отношения. Согласно п. 2 ст. 125 Гражданского кодекса РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Если учитывать общий принцип гражданского права — равенство участников гражданско-правовых отношений — лишать муниципальные образования права учреждать хозяйственные общества недопустимо. Представляется, что федеральный законодатель предпринял не совсем удачную попытку более рельефно определить данное участие.

В соответствии с п. 4 ст. 66 Гражданского кодекса РФ органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Таким образом, речь идет о запрете выступать участниками хозяйственных обществ. В ч. 1 ст. 68 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о принятии решения об учреждении хозяйственных обществ. Таким образом, коллизии между ч. 4 ст. 66 и ч. 1 ст. 68 Федерального закона № 131-ФЗ не существует. И в первом и во втором случае участником хозяйственного общества является муниципальное образование в целом, т.е. «иного» законодатель в статье не установил. Да и вряд ли правомерно установит, поскольку орган местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях не может быть непосредственно участником хозяйственных обществ, он может быть лишь представителем участника — муниципального образования.

Вместе с тем согласно п. 4 ст. 7 Федерального закона «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ акционерные общества, учредителями которых выступает в случаях, установленных федеральными законами, муниципальное образование, субъект РФ, Российская Федерация (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий), могут быть только открытыми.

Очевидно, что Закон имеет в виду как единичное, так и множественное учредительство муниципального образования (совместно с другими субъектами гражданского права).

Является ли норма п. 1 статьи данным случаем? Федеральный законодатель не перестает удивлять своим творческим подходом к созданию коллизий правовых норм. Например, чем руководствоваться правоприменителю: ст. 68 Федерального закона № 131-ФЗ или п. 4 ст. 7 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ?

Возможно, решение данного вопроса кроется только в применении общетеоретического правила правоприменения, согласно которому большую юридическую силу имеет правовой акт, изданный позднее.

Кроме того, не ясно, почему для муниципальной собственности Федеральный законодатель предусмотрел своеобразную имущественно-правовую преференцию, когда создание закрытого акционерного общества вне приватизационного процесса с государственной долей невозможно, но допустимо с муниципальной долей. Все это вряд ли согласуется с положениями ст. 8 Конституции РФ, устанавливающими принцип единого статуса публичных собственников (муниципальных образований, субъектов РФ, Российской Федерации).

В ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления, которая устанавливает право местных органов самоуправления на ассоциацию, предусмотрено право муниципальных образований на объединения различного рода. В первой части этой статьи предусматривается сотрудничество для решения хозяйственных задач.

Практикуются следующие варианты:

Например, в Финляндии существуют 262 совместных муниципальных совета, которые сотрудничают по вопросам электро- и водоснабжения, профессионального образования, защите детей. В Дании два муниципалитета Холстебро и Струер организовали товарищество для создания и эксплуатации аэропорта. Капитал товарищества формировался из взносов партнеров и взятых в кредит средств. Другие четыре муниципалитета создали товарищество для строительства и эксплуатации фабрики по утилизации бытовых и промышленных отходов в Хьерринге.

Следует отметить, что п. 2 ст. 68 Федерального закона № 131-ФЗ не имеет самостоятельного предмета регулирования, поскольку отсылает правоприменителя к федеральному законодательству. Бессмысленность включения положений об осуществлении деятельности межмуниципальных хозяйственных обществ в соответствии с Гражданским кодексом РФ, иными федеральными законами, государственной регистрации межмуниципальных хозяйственных обществ в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ “О государственной регистрации юридических лиц”, обусловлена тем, что не будь данных норм в Федеральном законе № 131-ФЗ, в правовом статусе указанных юридических лиц ничего бы не изменилось.

Некоммерческие организации муниципальных образований

Право представительного органа муниципального образования принятия решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов прямо предусмотрено в Законе № 131-ФЗ. Означает ли упоминание данного органа местного самоуправления обоснованием исключительности данного права? Полагаем, что данным правом может быть наделена и местная администрация.

Согласно п. 10 и 11 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

  1. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
  2. определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
  3. определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;
  4. определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Следует отметить, что отсылка к самому Закону № 131-ФЗ отсутствует.

Таким образом, в соответствии с решением представительного органа муниципального образования, определяющим порядок участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества, право принимать решение о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов может быть предоставлено местной администрации.

Учредительными документами фонда и автономной некоммерческой организации является устав, утвержденный учредителями.

Автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг.

Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации, и не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей.

Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана.

Надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами. Учредители могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами.

Фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.

Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей.

Фонд использует имущество для целей, определенных уставом. Он вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей этим целям и необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых создан. Для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе создавать хозяйственные общества или участвовать в них. Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.

Попечительский совет фонда является органом управления фонда и осуществляет надзор за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств фонда, соблюдением фондом законодательства. Попечительский совет фонда осуществляет свою деятельность на общественных началах. Порядок формирования и деятельности попечительского совета фонда определяется уставом фонда, утвержденным его учредителями.

Автономная некоммерческая организация вправе преобразоваться в общественную организацию (объединение) либо в фонд. Возможность преобразования фонда в другую организационно-правовую форму федеральным законодательством не предусмотрена.

Контрольные вопросы

  1. Какие формы межмуниципального сотрудничества закреплены в Российском законодательстве?
  2. В чем заключается специфика российской модели правового регулирования межмуниципального сотрудничества?
  3. Какие функции выполняют общероссийские объединения муниципальных образований?
  4. Какие требования предъявляются к учредительным документам совета муниципальных образований?

Решите казусы

В 1998 г. Президент РФ своим указом поддержал создание Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, который функционирует до настоящего времени. Статьей 67 Федерального закона № 131-ФЗ установлен единственный субъект создания единого общероссийского объединения муниципальных образований — совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Разрешите сложившуюся коллизию.

При создании совета муниципальных образований области глава и совет сельского поселения отказались от подписания учредительного договора. Неоднократные обращения губернатора области, областного прокурора не изменили позицию данного муниципального образования. Существуют ли правовые механизмы обеспечения подписания учредительного договора о создании совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации?

При регистрации совета муниципальных образований области в регистрирующем органе возник спор между представителями муниципальных образований: следует ли считать Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ учредительным документом совета муниципальных образований? Дайте собственную правовую оценку данного спора.

При присвоении кода общероссийского классификатора организационно-правовых форм созданному совету муниципальных образований области возник вопрос: является ли совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации некоммерческой организацией в форме ассоциации или его правовой статус сложнее, поскольку в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. к такого рода межмуниципальным образованиям применяются нормы, относящиеся к ассоциациям? Обоснуйте свою позицию по данному вопросу.

Фракция депутатов законодательного собрания области подготовила проект закона области «О Совете муниципальных образований области». В проекте предлагается урегулировать все вопросы создания и деятельности совета, не нашедшие свое отражение в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Возможно ли установление прав, обязанностей и ответственности регионального совета какими-либо актами органов государственной власти субъектов РФ или для этого достаточно федерального законодательства, а также устава регионального совета? Аргументируйте свой ответ.