Муниципальное право России (Костюков А.Н.) » Полномочия органов местного самоуправления в сфере экономического развития

Полномочия органов местного самоуправления в сфере экономического развития

Общая характеристика полномочий органов местного самоуправления в сфере экономики

Экономика, т.е. сфера производства, обращения и потребления товаров (работ, услуг), формирования и развития отношений собственности, является материальной базой, определяющей состояние и векторы развития всей социальной системы, в том числе местного самоуправления как одного из ее элементов. От уровня экономического развития муниципального образования зависят наполняемость местного бюджета, степень его дотационности, возможности самостоятельно решать вопросы местного значения. Закон наделяет органы местного самоуправления значительными, как по объему, так и по степени влияния, полномочиями в сфере экономики.

Регулируя вопросы застройки территории, распоряжаясь землей и муниципальной недвижимостью, органы местного самоуправления определяют важные материальные условия осуществления предпринимательской деятельности на соответствующих территориях, и именно в их власти либо свести до минимума так называемые «административные барьеры» и процедуры, либо сделать их непреодолимым препятствием на пути развития бизнеса. Строительство дорог, транспортное обслуживание населения, строительство, содержание и модернизация коммунальных сетей и сооружений обеспечивают необходимую инфраструктурную среду. Таким образом, органы местного создают многие элементы того локального территориального «микроклимата», который очень существенно (позитивно или негативно) влияет на состояние экономической активности в границах соответствующей территории.

Реализуя свои полномочия, органы местного самоуправления способны оказывать прямое влияние и на формирование некоторых важнейших макроэкономических показателей развития страны. Так, в 2005 г. именно решения местных органов власти по вопросам тарифов в жилищно-коммунальной сфере стали существенным фактором, способствовавшим превышению прогнозируемого уровня инфляции в стране.

Через местные бюджеты ежегодно обращается около 7% ВВП Российской Федерации, что, безусловно, является серьезным ресурсом в решении вопросов социально-экономического развития страны.

Компетенция органов местного самоуправления в сфере экономического развития складывается из следующих элементов:

В законодательстве указанные элементы не всегда четко разграничены, поэтому необходим системный анализ правовых норм, чтобы составить единое и целостное восприятие механизма воздействия муниципальных органов на экономическое развитие.

Основополагающие правовые нормы, предметно определяющие сферу компетенции органов местного самоуправления, закреплены ст. 14—16 Федерального закона 2003 г. Своеобразие юридической конструкции этих статей заключается в том, что в большинстве случаев в них определяются предмет ведения муниципального образования соответствующего вида и общие направления воздействия органов местного самоуправления на данный предмет, обозначаемые терминами «создание условий», «обеспечение условий», «обеспечение», «организация» «содействие в развитии» и т.д.

Сама по себе формулировка, например, «содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства» не дает представления, какими именно правовыми средствами, реализуя какие права и обязанности, органы местного самоуправления обеспечивают «содействие» и «создание» условий», т.е., строго говоря, конкретное полномочие не закрепляет. Ее смысловая нагрузка заключается в определении общего характера и степени ответственности органов местного самоуправления за функционирование соответствующей сферы общественных отношений. Например, формулировка «организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом» означает прямую и полную ответственность муниципалитета за предоставление жилищно-коммунальных услуг населению, предполагая и создание, при необходимости, соответствующих муниципальных организаций. Понятие же «создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания» отнюдь не означает, что органы местного самоуправления сами должны заняться соответствующими видами предпринимательской деятельности, но именно они должны создать для этого условия, реализуя те или иные свои полномочия.

К экономической сфере относятся многообразные вопросы местного значения, указывающие на общий характер воздействия на них органов местного самоуправления.

1. Вопросы, касающиеся поселения:

2. Вопросы, касающиеся муниципального района:

3. Вопросы, касающиеся городского округа:

Полномочия органов местного самоуправления по решению экономических вопросов местного самоуправления разнообразны. Можно выделить несколько их основных блоков, состоящих из комплекса прав и обязанностей.

1. Использование бюджетных инструментов, в числе которых:

Собственные капитальные вложения местного бюджета в объекты инфраструктуры являются необходимым условием привлечения в порядке межбюджетных отношений средств вышестоящих бюджетов, аккумулирующихся в фондах муниципального развития.

Для привлечения средств, направляемых на инвестиционные нужды, могут осуществляться муниципальные заимствования в форме выпуска ценных бумаг или заключения кредитных договоров с банками. Может также использоваться институт самообложения граждан.

2. Налоговое регулирование. Органы местного самоуправления вводят местные налоги и сборы, определяют отдельные элементы налогообложения по ним в соответствии с законодательством о налогах и сборах Российской Федерации. К местным налогам, вводимым представительными органами поселений и городского округа, относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. К ведению органов местного самоуправления муниципального района и городского округа относится специальный налоговый режим в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, который очень важен с точки зрения условий осуществления соответствующих видов предпринимательской деятельности.

3. Регулирование градостроительной деятельности. Это широкое понятие, которое включает:

4. Тарифное регулирование. Органы местного самоуправления устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями (если иное не предусмотрено федеральными законами), а также на отдельные услуги, прямо предусмотренные федеральным законодательством, — независимо от формы собственности субъектов, предоставляющих данные услуги.

5. Реализация права муниципальной собственности. Управление муниципальным имуществом выполняет ряд важных экономических функций и складывается из нескольких направлений.

Большое значение для развития территории имеет использование муниципальной недвижимости. В начале 1990-х гг. в процессе разграничения некогда единой государственной собственности к ведению органов местного самоуправления были отнесены объекты инженерной инфраструктуры населенных пунктов, встроено-пристроенные помещения в жилых домах, объекты торговли, общественного питания и некоторые другие объекты, непосредственно обеспечивающие нужды и потребности населения. В дальнейшем значительный объем этого имущества был вовлечен в процессы приватизации, но некоторые объекты сохранили муниципальную принадлежность и сегодня сдаются в аренду либо используются иным образом.

Новой формой отношений, связанных с использованием недвижимости, являются концессионные соглашения, которые призваны стать средством вовлечения финансовых ресурсов инвесторов в развитие муниципальной собственности и формирования частно-муниципальных партнерств.

По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Концессионером выступает инвестор, концедентом — орган власти соответствующего уровня.

В соответствии с Федеральным законом «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. № 115 объектами концессии могут быть, в частности:

Особым видом недвижимого имущества является земля. Собственность муниципальных образований на землю в настоящее время находится на этапе формирования в порядке, определенном Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. № 101. В силу ряда причин, в числе которых отсутствие установленных границ муниципальных образований, сложность и длительность процедур разграничения, данный процесс далек от завершения. Однако важно отметить, что даже в том случае, если государственная собственность на землю не разграничена, соответствующими землями на основании п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ распоряжаются органы местного самоуправления.

Управление муниципальными землями включает в себя их аренду, продажу, контроль целевого и правомерного использования. С целью повышения экономической привлекательности земельных участков для инвесторов все большее значение приобретает их обустройство, прежде всего инженерное.

Другим направлением реализации права муниципальной собственности являются отношения, возникающие в процессе создания, деятельности, реорганизации и ликвидации юридических лиц.

С целью решения вопросов местного значения муниципальные образования вправе создавать муниципальные учреждения, муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления (муниципальные казенные предприятия), хозяйственные общества с муниципальным участием. В соответствии со ст. 68 Федерального закона № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Именно муниципальные организации непосредственно обеспечивают строительство и содержание муниципальных дорог, предоставление населению коммунальных услуг и ремонт жилищного фонда, решение других хозяйственных вопросов, входящих в зону прямой ответственности муниципального образования.

Органы местного самоуправления определяют задания по предоставлению услуг муниципальным учреждениям, утверждают планы финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий, рассматривают и утверждают их отчетность.

Муниципальные учреждения и унитарные предприятия являются одними из участников работ, выполняемых для муниципальных нужд в рамках муниципального заказа.

6. Муниципальный статистический учет. Необходимым условием обоснованной и эффективной социально-экономической политики муниципального образования является наличие полной и достоверной информации, необходимой для планирования и принятия управленческих решений.

В соответствии Федеральным законом 2003 г. к компетенции органов местного самоуправления отнесена организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Сведения используются не только органами местного самоуправления, но и служат важным информационным ресурсом органов государственной власти, в том числе при выстраивании межбюджетных отношений с муниципальными образованиями.

Одной из главных составляющих муниципального статистического учета является похозяйственный учет. В книгах похозяйственного учета отражаются сведения о населении, проживающем на территории сельского поселения, имуществе, принадлежащем гражданам, владении и распоряжении земельными участками и долями.

Кроме того, целям формирования базы статистических данных по сельским поселениям служит Всероссийская сельскохозяйственная перепись, проводимая в соответствии с Федеральным законом «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи» от 21 июля 2005 г. № 108-ФЗ не реже одного раза в 10 лет. Закон предусматривает наделение органов местного самоуправления полномочиями на подготовку проведения сельскохозяйственной переписи в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

7. Осуществление внешнеэкономических связей. Согласно ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления имеют право осуществлять внешнеэкономические связи в соответствии с федеральными законами. Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ содержит специальную статью 8.1 «Полномочия органов местного самоуправления в области внешнеторговой деятельности», но она также носит сугубо отсылочный характер.

Исходя из сложившейся практики, внешнеэкономические связи органов местного самоуправления складываются из установления партнерских отношений с административными и хозяйствующими субъектами иностранных государств, содействия прямым контактам между местными товаропроизводителями и потребителями иностранными, проведения выставок, презентаций, других мероприятий, способствующих развитию внешнеэкономического сотрудничества.

Приведенный перечень полномочий органов местного самоуправления в сфере экономики отражает основные группы этих полномочий, но не является исчерпывающим.

Можно выделить и полномочия более частного характера, например:

Формы и методы осуществления полномочий органов местного самоуправления в сфере экономики складываются из сочетания различных средств, механизмов правового воздействия, которые выражаются в виде тех или иных документов, управленческих актов.

В некоторых случаях федеральное законодательство прямо относит принятие правовых актов по определенным вопросам к компетенции либо представительного, либо исполнительного органа местного самоуправления. Так, решения о введении местных налогов и сборов, о местном бюджете и отчете о его исполнении, об утверждении программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ и некоторые другие принимаются в виде правовых актов представительного органа местного самоуправления. Решения же, например, о предоставлении отсрочек или рассрочек по уплате местных налогов и сборов, об утверждении сводной бюджетной росписи местного бюджета принимаются органами исполнительной власти.

В некоторых случаях закон предусматривает вынесение проектов правовых актов на обсуждение населения. В соответствии со ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ на публичные слушания в обязательном порядке выносятся проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Эффективным методом реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере экономики является программное регулирование, осуществляемое в форме планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Федеральное законодательство прямо предусматривает необходимость разработки и принятия некоторых видов планов и программ, например, плана развития муниципального сектора экономики (его частью является программа приватизации муниципального имущества и приобретения имущества в муниципальную собственность), градостроительных планов, программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.

Для решения вопросов местного значения в отдельных отраслях и сферах экономического развития муниципального образования утверждаются муниципальные целевые программы.

Указанные программы и предусматриваемые ими финансовые ресурсы зачастую являются необходимым условием выделения средств на соответствующие цели в порядке межбюджетных отношений из вышестоящего бюджета.

Формой системного регулирования развития муниципального образования, охватывающего все его стороны, является комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования.

Качество муниципальных программ во многом обуславливается объемом и степенью достоверности исходной информации и прогнозирования развития тех или иных отраслей и муниципального образования в целом.

Инструментом формирования агрегированной информации о данных и показателях состояния и развития муниципального образования может являться его социально-экономический паспорт. Опыт разработки такого рода документов и их применения в управленческой деятельности имеется уже во многих субъектах Российской Федерации.

Единая система прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации установлена Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ. Данный закон в зависимости от срока предусматривает три вида прогнозирования — долгосрочное (на десятилетний период), среднесрочное (на период от трех до пяти лет) и краткосрочное (ежегодные прогнозы).

Соответственно периодам прогнозирования программы социально-экономического развития также подразделяются на долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные.

Важными средствами обеспечения единой и согласованной социально-экономической политики всех уровней власти, ее эффективности являются совместимость и взаимодополняемость государственных и муниципальных программ и планов, мониторинг со стороны вышестоящих органов выполнения контрольных показателей качества деятельности органов местного самоуправления и применение мер финансового поощрения тех муниципальных образований, которые демонстрируют наилучшие результаты.

Один из методов реализации полномочий органов местного самоуправления — заключение муниципальных правовых договоров с теми или иными участниками экономической деятельности, их объединениями. Данные договоры являются важной формой координации деятельности субъектов экономических процессов на территории муниципального образования. К их числу относятся инвестиционные соглашения, соглашения о взаимодействии и сотрудничестве и другие.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере тарифного регулирования

Полномочия, органов местного самоуправления в сфере тарифного регулирования, которыми их наделяет законодательство Российской Федерации, подразделяются на две группы:

1) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

2) установление тарифов на отдельные услуги, прямо предусмотренные федеральным законодательством, независимо от формы собственности субъектов, предоставляющих данные услуги.

В первом случае полномочия органов местного самоуправления производны от прав муниципального образования как собственника имущества. В данном качестве муниципальное образование самостоятельно определяет производственную и финансовую деятельность создаваемых им юридических лиц, в том числе в части ценообразования.

Вместе с тем реализация органами местного самоуправления указанного права подпадает под ряд ограничений и изъятий.

Прежде всего она не должна ограничивать конституционные права граждан на бесплатное представление услуг, оказываемых в соответствии с государственными стандартами муниципальными учреждениями образования и здравоохранения. Данные учреждения вправе оказывать платные услуги, но исключительно за рамками гарантированного государством их бесплатного объема.

Некоторые услуги, оказываемые в том числе муниципальными организациями, подлежат государственному тарифному регулированию. Органы местного самоуправления либо не вправе их регулировать вообще (если фиксированный тариф устанавливается уполномоченным государственным органом), либо регулируют данные тарифы строго в границах их предельных значений или по методике, определенной уполномоченным государственным органом. Перечень соответствующих услуг определен постановлением Правительства Российской Федерации «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» от 7 марта 1995 г. № 239.

Данный перечень включает в себя, в частности, перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта). В связи с этим тарифы на услуги муниципальных предприятий пассажирского транспорта, играющих ключевую роль в транспортном обслуживании населения в границах муниципальных образований, устанавливаются в соответствии с решениями органа тарифного регулирования субъекта Российской Федерации.

Следует подчеркнуть одну немаловажную деталь. В п. 4 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает, что случаи, в которых право органов местного самоуправления устанавливать тарифы муниципальных организаций ограничивается, должны определяться исключительно федеральными законами. В то же время многие услуги подлежат тарифному регулированию федеральными или региональными органами исполнительной власти на основании подзаконного акта — уже упомянутого постановления Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239. В этой связи в практике регулирования, например, тарифов на услуги пассажирского транспорта распространена схема, при которой орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяет предельные значения тарифа или уровня его изменения, конкретная величина тарифа устанавливается органом местного самоуправления.

Федеральное законодательство содержит и иного рода изъятие из компетенции органов местного самоуправления по регулированию тарифов муниципальных организаций, т.е. предоставляет некоторым типам муниципальных учреждений право полной самостоятельности в определении цен на свои услуги. Так, в соответствии со ст. 52 Основ законодательства Российской Федерации о культуре цены (тарифы) на платные услуги и продукцию, включая цены на билеты, организации культуры устанавливают самостоятельно.

Полномочия органов местного самоуправления по регулированию тарифов, распространяющиеся на организации независимо от их формы собственности, связаны, главным образом, с функционированием коммунального комплекса и предоставлением жилищно-коммунальных услуг населению. В данной части основополагающими законодательными актами, закрепляющими компетенцию органов местного самоуправления, являются Жилищный кодекс РФ и Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 210-ФЗ организацией коммунального комплекса признается юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющее эксплуатацию системы (систем) коммунальной инфраструктуры, используемой (используемых) для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения электро-, тепло- и водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, и (или) осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.

Тарифное регулирование — широкий по объему прав и обязанностей механизм, который выходит за рамки только установления тарифа, охватывая регулирование и планирование развития всего коммунального сектора муниципальной экономики.

К числу базовых полномочий в данной сфере относится утверждение в соответствии с документами территориального планирования муниципального образования программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.

Органы местного самоуправления также утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры и регулируют:

Право органов местного самоуправления устанавливать собственно цены (тарифы) на услуги организаций коммунального комплекса определяется двумя факторами: видом услуги и долей потребителей соответствующего муниципального образования в общем объеме услуг организации. Данное право распространяется на услуги водоснабжения, канализации (водоотведение и очистка сточных вод) и вывоза (утилизации) твердых бытовых отходов при условии, что потребители муниципального образования потребляют более 80% услуг соответствующей организации коммунального комплекса (если эта доля менее 80%, тариф устанавливается органом субъекта РФ).

Полномочиям по установлению тарифа на услуги организаций коммунального комплекса сопутствует ряд прав, включающих:

Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет полномочия по тарифному регулированию организаций коммунального комплекса за органами местного самоуправления поселений. Однако, учитывая сложность и новизну данной работы, которую крайне сложно квалифицированно выполнить вновь создаваемым местным органам поселений, в ст. 17 Закона специально оговаривается возможность делегирования на основании соглашений указанных полномочий районным органам. Многие муниципальные образования воспользовались такой возможностью уже в начале 2006 г.

Кроме тарифов на коммунальные услуги органы местного самоуправления регулируют размер платы за жилое помещение. Данное полномочие в соответствии со ст. 159 Жилищного кодекса РФ распространяется на плату за пользование жилым помещением, плату за содержание и ремонт жилого помещения для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда и плату за содержание и ремонт жилого помещения для собственников жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом.

Регулирующие органы муниципальных образований самостоятельно определяют методику формирования платы за жилое помещение и тарифов на коммунальные услуги, но при этом должны руководствоваться принципами, заложенными Федеральным законом № 210-ФЗ, а также постановлением Правительства РФ «Об утверждении основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства» от 17 февраля 2004 г. № 89, в частности, обеспечивать:

  1. баланс экономических интересов собственников жилья, организаций, осуществляющих содержание и ремонт жилья и (или) оказывающих коммунальные услуги, и потребителей;
  2. доступность жилья и коммунальных услуг для потребителей и защита их прав;
  3. компенсацию экономически обоснованных расходов организаций по оказанию услуг и получение прибыли для реализации производственных и инвестиционных программ;
  4. открытость информации о ценах и тарифах и о порядке их утверждения;
  5. раздельное ведение организациями учета доходов и расходов в отношении регулируемой и иной деятельности.

В качестве методов регулирования могут применяться методы:

В процессе регулирования тарифов могут использоваться различные сочетания вышеназванных методов тарифного регулирования.

Закон устанавливает следующие периоды действия тарифов и надбавок:

В период действия надбавки для потребителей по решению представительного органа муниципального образования может производиться изменение (увеличение или уменьшение) размера надбавки для потребителей в связи с утверждением новых инвестиционных программ и (или) в связи с окончанием сроков реализации инвестиционных программ. При этом данное изменение размера надбавки для потребителей производится с учетом обеспечения финансовых потребностей организаций коммунального комплекса, необходимых для реализации как действующих инвестиционных программ, так и новых инвестиционных программ.

Изменение (увеличение или уменьшение) размера надбавки для потребителей может производиться не чаще одного раза в год.

Досрочный пересмотр тарифов и надбавок возможен исключительно по основаниям, предусмотренным законом. К ним, в частности, относятся:

При установлении тарифов и надбавок к тарифам на коммунальные услуги, размера платы за жилое помещение должны соблюдаться предельные индексы их максимально возможного изменения. По субъектам Российской Федерации средние индексы ежегодно (до внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта закона о федеральном бюджете) устанавливаются Федеральной службой по тарифам, по муниципальным образованиям — органами тарифного регулирования субъектов РФ.

На практике в связи с применением указанного требования возникло немало спорных ситуаций.

Федеральная служба по тарифам письмом от 6 февраля 2006 г. № СН-503/12, разъясняющим порядок применения устанавливаемых ею предельных индексов, уточнила, что рост совокупного платежа каждого гражданина по сумме жилищных и сумме коммунальных услуг не может превышать предельных индексов, установленных для субъекта РФ. Такая позиция вступила в противоречие с решениями органов тарифного регулирования многих субъектов РФ, в которых при соблюдении среднеустановленного уровня платежей на уровне, определенном ФСТ России, предельные индексы по некоторым муниципальным образованиям превысили средний индекс. В результате данные акты стали предметом рассмотрения соответствующих дел в судах.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере развития предпринимательства

Коммерческое производство товаров, работ, услуг и (или) их реализация, т.е. все то, что охватывается понятием «предпринимательство», является стержнем, главным импульсом деловой активности на территории муниципального образования, повышения уровня занятости, заработной платы, обеспечения потребностей территории в материальных благах, услугах. Его следствие — вовлечение в экономический оборот земельных ресурсов, собственности, поступление в местный бюджет соответствующих доходов, повышение качества жизни населения. Отсюда прямая заинтересованность органов местного самоуправления в развитии предпринимательства на территории муниципального образования.

Стимулирование этого развития осуществляется в различных направлениях и формах. Строя дороги, инженерные коммуникации, обеспечивая транспортное сообщение, поддерживая необходимую социальную инфраструктуру, органы местного самоуправления обустраивают территорию, делая ее привлекательной для прихода инвестора, удобной для развития предпринимательства.

При этом инвестиционно привлекательный климат складывается из множества факторов — это доступность земельных участков, строительных площадок, объектов муниципальной недвижимости для предпринимателей, доступность и прозрачность процедур их предоставление; вовлечение субъектов предпринимательской деятельности в диалог и координационные связи с органами власти, и совместная выработка и реализация решений, затрагивающих интересы бизнеса.

Предпринимательская деятельность разнообразна в своих проявлениях, ее особая разновидность — малое предпринимательство. Очень важный аспект малого бизнеса — социальный. Во-первых, выражается в вовлечении в него достаточно широких слоев населения, прежде всего местного, что особенно важно для интересов муниципалитета. Во-вторых, именно малый бизнес является поставщиком основного спектра услуг, обеспечивающих основные бытовые нужды и потребности населения, т.е. речь идет о торговле, общественном питании, бытовом обслуживании. Поэтому создание условий для развития этих видов предпринимательской деятельности прямо отнесено законом к вопросам местного значения.

Признаки субъектов малого предпринимательства закреплены в Федеральном законе «О государственной поддержке развития малого предпринимательства» от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ. В соответствии со ст. 3 к ним отнесены коммерческие организации, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъектов РФ, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов не превышает 25%, доля, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектами малого предпринимательства, не превышает 25%, а средняя численность работников за отчетный период не превышает следующих предельных уровней (малые предприятия):

Под субъектами малого предпринимательства понимаются также физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

Очень важным инструментом регулирования предпринимательской деятельности со стороны муниципального образования является налоговое регулирование в рамках специального налогового режима в виде единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, который, главным образом, затрагивает интересы именно малого бизнеса.

В соответствии со ст. 346.26 Налогового кодекса РФ система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности может применяться по решениям представительных органов муниципальных районов, городских округов, законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в отношении следующих видов предпринимательской деятельности:

  1. оказания бытовых услуг, их групп, подгрупп, видов и (или) отдельных бытовых услуг, классифицируемых в соответствии с Общероссийским классификатором услуг населению;
  2. оказания ветеринарных услуг;
  3. оказания услуг по ремонту, техническому обслуживанию и мойке автотранспортных средств;
  4. оказания услуг по хранению автотранспортных средств на платных стоянках;
  5. оказания автотранспортных услуг по перевозке пассажиров и грузов, осуществляемых организациями и индивидуальными предпринимателями, имеющими на праве собственности или ином праве (пользования, владения и (или) распоряжения) не более 20 транспортных средств, предназначенных для оказания таких услуг;
  6. розничной торговли, осуществляемой через магазины и павильоны с площадью торгового зала не более 150 м по каждому объекту организации торговли. Для целей настоящей главы розничная торговля, осуществляемая через магазины и павильоны с площадью торгового зала более 150 м по каждому объекту организации торговли, признается видом предпринимательской деятельности, в отношении которого единый налог не применяется;
  7. розничной торговли, осуществляемой через киоски, палатки, лотки и другие объекты стационарной торговой сети, не имеющей торговых залов, а также объекты нестационарной торговой сети;
  8. оказания услуг общественного питания, осуществляемых через объекты организации общественного питания с площадью зала обслуживания посетителей не более 150 квадратных метров по каждому объекту организации общественного питания.
  9. оказания услуг общественного питания, осуществляемых через объекты организации общественного питания, не имеющие зала обслуживания посетителей;
  10. распространения и (или) размещения наружной рекламы;
  11. распространения и (или) размещения рекламы на автобусах любых типов, трамваях, троллейбусах, легковых и грузовых автомобилях, прицепах, полуприцепах и прицепахроспусках, речных судах;
  12. оказания услуг по временному размещению и проживанию организациями и предпринимателями, использующими в каждом объекте предоставления данных услуг общую площадь спальных помещений не более 500 м;
  13. оказания услуг по передаче во временное владение и (или) пользование стационарных торговых мест, расположенных на рынках и в других местах торговли, не имеющих залов обслуживания посетителей.

К компетенции органов местного самоуправления относится установление корректирующего коэффициента К2 базовой доходности, исходя из которой рассчитывается сумма налога. Данный коэффициент должен учитывать совокупность особенностей ведения предпринимательской деятельности, в том числе ассортимент товаров (работ, услуг), сезонность, режим работы, фактический период времени осуществления деятельности, величину доходов, особенности места ведения предпринимательской деятельности и иные особенности.

Во многом реальная доходность малого бизнеса обусловлена уровнем покупательского спроса, доходов населения территории, иными особенностями, свойственными для данного конкретного муниципального образования. Поэтому неадекватное установление корректирующего коэффициента может попросту вытеснить бизнес с территории, что в конечном итоге будет иметь негативные последствия не только фискального, но и социального характера.

Все большее значение для успешного развития малого бизнеса, особенно в инновационной сфере, приобретает создание организационной инфраструктуры поддержки предпринимательства, упрощающей доступ к аренде недвижимости, финансовым услугам, предоставляющей помощь в вопросах бизнес-планирования, защиты интеллектуальной собственности, бухгалтерского учета. Эффективной и уже апробированной формой создания такого рода инфраструктурных институтов, являются так называемые бизнес-инкубаторы.

В законодательстве под бизнес-инкубаторами понимаются организации, созданные для поддержки предпринимателей на ранней стадии их деятельности путем предоставления в аренду помещений и оказания консультационных, бухгалтерских и юридических услуг. Развитие сети бизнес-инкубаторов в России является предметом совместных программ федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Необходимым условием выделения средств федерального бюджета на строительство и реконструкцию зданий для размещения в них бизнес-инкубаторов является долевое финансирование этих расходов региональными и местными бюджетами. Стоит отметить, что на родине бизнес-инкубаторов, в США, именно муниципальные бюджеты были и остаются главным источником финансирования их создания.

Первой же ступенью создания инфраструктуры поддержки малого предпринимательства могут быть создаваемые и действующие при содействии местных органов власти консультационные пункты, где начинающие предприниматели могут получить квалифицированную помощь.

Органы местного самоуправления могут также участвовать в иных формах поддержки малого предпринимательства, предусмотренных законодательством, включая: поддержку субъектов малого предпринимательства, производящих товары (работы, услуги), предназначенные для экспорта; развитие системы кредитования субъектов малого предпринимательства; создание и развитие инфраструктуры поддержки малых предприятий в научно-технической сфере.

Контрольные вопросы

  1. Из каких элементов складывается компетенция органов местного самоуправления в сфере экономического развития?
  2. Какими полномочиями наделены органы местного самоуправления в сфере тарифного регулирования?
  3. Каким образом органы местного самоуправления могут способствовать развитию предпринимательства?

Решите казусы

Постановлением главы городской администрации утверждена муниципальная целевая программа поддержки развития легкой промышленности на территории города. Прокурором города данное постановление было опротестовано по мотивам несоответствия п. 4 ч. 10 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г., согласно которому принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Представитель администрации города, обосновывая правомерность изданного акта, сослался на утвержденное городским советом положение о муниципальных целевых программах, согласно которому утверждение краткосрочных целевых программ (на срок не более двух лет) относится к компетенции исполнительного органа местного самоуправления, а долгосрочных (на срок более двух лет) — к компетенции представительного органа. По мнению администрации города, данное положение полностью соответствует ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой к компетенции представительных органов власти относится принятие только долгосрочных целевых программ. Выразите ваше мнение по существу возникшего спора.

В целях обеспечения сохранности и вовлечения в хозяйственный оборот бесхозяйного имущества главой сельской администрации была создана комиссия по обследованию и передаче на баланс муниципального предприятия жилищно-коммунального хозяйства брошенной водонапорной башни и водопровода, ранее принадлежавших колхозу «Рассвет». На основании акта комиссии указанные объекты были признаны муниципальной собственностью и переданы на баланс МУП ЖКХ. В суд поступил иск ЗАО «Рассвет» к сельской администрации об истребовании названного имущества из чужого незаконного владения.

Какой исход возникшего судебного спора, на ваш взгляд, наиболее вероятен?

Решением городского совета на территории города созданы три особые экономические зоны «развития предпринимательства». В соответствии с данным решением все хозяйствующие субъекты, осуществляющие инвестиции в строительство на территории данных зон, полностью освобождались от уплаты земельного налога, зачисляемого в городской бюджет. Дайте правовую оценку указанному решению.

Решением районного совета «О муниципальном заказе», в целях содействия развитию малого предпринимательства на территории муниципального района, предусмотрено обязательное размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере двадцати процентов общего объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд района путем проведения торгов, участниками которых являются такие субъекты. ОАО «Восход» направило в Федеральную антимонопольную службу заявление с жалобой на данное решение, как ограничивающее конкуренцию и создающее необоснованные преференции для определенной группы хозяйствующих субъектов. Насколько правомерно применение подобной меры поддержки малого предпринимательства на территории муниципального образования?

Прокурор области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству решения сельского совета об установлении размера платы граждан за коммунальные услуги на год в связи с тем, что рост тарифов составил 131% и превысил установленный для области предельный уровень роста тарифов в размере 129%. Представитель сельского совета с данным заявлением не согласился, сославшись на постановление администрации области «Об установлении предельных индексов размера платы граждан за жилое помещение и предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги на год», которым в среднем по области выдержан предельный роста тарифов в размере 129%, но по отдельным поселениям варьируется от 116 до 131% (в том числе по данному сельскому поселению — 131%), что не противоречит Федеральному закону «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ. Решите дело.