Муниципальное право России (Костюков А.Н.) » Полномочия органов местного самоуправления в бюджетной и финансово-кредитной сфере

Полномочия органов местного самоуправления в бюджетной и финансово-кредитной сфере

Общая характеристика местных финансов

Практика современного развития местного самоуправления свидетельствует о том, что успешное решение вопросов местного значения напрямую зависит от финансовой составляющей местного самоуправления.

Возрастание значения финансовой обеспеченности муниципальных образований обусловлено еще и тем, что в соответствии с Бюджетным кодексом РФ финансирование полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения должно осуществляться только за счет средств местных бюджетов. Между тем, анализ финансового положения муниципалитетов 75% субъектов Федерации свидетельствует о несоответствии доходов местных бюджетов потребностям муниципалитетов на реализацию собственных полномочий. По оценке муниципалитетов, в ЖКХ недостаток средств местных бюджетов в 2005 г. составлял от 30 до 50%, в сфере образования — от 12 до 20%, культуры — от 3 до 8%, здравоохранения — от 17 до 49%1. Следует заметить, что еще в 1928 г. выдающийся деятель муниципальной науки профессор экономики Санкт-Петербургского университета Л.А. Велихов обращал внимание на то, что самой нерешенной проблемой местного самоуправления является проблема местных финансов.

Признание в России местного самоуправления и гарантированность самостоятельности его финансовой деятельности позволяют выделить в системе публичных финансов особую категорию — местные финансы, или финансы муниципальных образований.

Сущность финансов получила в целом однозначное понимание. В основном для ее выявления берут за основу экономический и материальный аспект, которые в целом отражают разные стороны одного и того же явления. Финансы, если учитывать первый аспект, есть экономические отношения, возникающие в реальном денежном обороте при формировании, распределении и использовании определенных фондов денежных средств, необходимых государству. Эта часть денежных отношений в своем целевом назначении обособилась и служит неотъемлемым связующим звеном между созданием и использованием национального дохода. Второй аспект отражает материальное содержание финансов как совокупности фондов денежных средств государства.

Понятие «местные финансы» идентично понятию «финансовые ресурсы местного самоуправления». Финансовые средства (финансовые ресурсы) местного самоуправления представлены в рамках финансовой системы государства в качестве одного из ее центральных звеньев, через которое государство решает отдельные социально-экономические задачи на местах.

По своему материальному содержанию они неоднозначны. Их централизованная часть входит в состав муниципальной собственности в виде бюджета и составляет денежную форму местной казны. Децентрализованная часть находится в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных экономических субъектов. Прочие финансовые средства в виде ценных бумаг, принадлежащих органам местного самоуправления, привлеченных, объединенных и заемных денежных средств, выполняют инвестиционные, стабилизационные и иные задачи финансирования мероприятий местного значения.

Из этого можно сделать вывод, что местные финансы представляют собой экономические отношения, связанные с аккумулированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения задач и функций местного самоуправления, а также делегированных полномочий государства.

Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления.

К особенностям местных финансов следует отнести прежде всего их субъектный состав, когда обязательной стороной денежных отношений становится орган местного самоуправления. Этот орган заменяет собой государственный орган при формировании и использовании муниципальных фондов, а в распределительных отношениях участвует наряду с государственными структурами как самостоятельный субъект. Специфична и целевая направленность денежных отношений, составляющих муниципальные финансы, поскольку они направлены на создание условий для решения уже не государственных задач, а вопросов местного значения. А поскольку цель, как правило, определяет средства, то меняются формы, методы и условия достижения конечного результата.

Местные финансы включают: местные бюджеты как доходно-расходные финансовые планы и фонды муниципальных образований; местные налоги как собственные доходные источники местных бюджетов; муниципальные заимствования.

Местные бюджеты и муниципальные заимствования будут рассмотрены ниже, а местные налоги — в следующем параграфе.

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации, являются необходимым атрибутом муниципальных образований и материальной основой местного самоуправления. Понятие «бюджет муниципального образования» охватывает следующие аспекты: бюджет как экономическая категория; бюджет как материальная категория; бюджет как правовая категория.

Местный бюджет как экономическая категория представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений муниципального образования, возникающих в связи с образованием, распределением и использованием централизованного денежного фонда муниципального образования, обеспечивающего создание финансовой базы местных органов власти и предназначенного для финансирования функций и задач местного самоуправления.

Как материальная категория местный бюджет представляет собой централизованный денежный фонд муниципального образования, находящийся в распоряжении органов местного самоуправления и используемый для обеспечения публичных интересов муниципального образования.

Как правовая категория местный бюджет — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Правовое значение местного бюджета подчеркивается фактом его юридического выражения в качестве планового акта, принимаемого в установленном законодательством порядке. Статья 11 БК РФ содержит требование разрабатывать и утверждать местный бюджет в форме решения представительного органа местного самоуправления. При этом БК РФ допускает существование местного бюджета в форме правового акта, принятого не только представительным органом местного самоуправления, но и в ином порядке в соответствии с уставом муниципального образования. Следовательно, с юридической точки зрения местный бюджет представляет собой основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда муниципального образования, закрепляющий юридические права и обязанности участников местных бюджетных отношений, который получает юридическое выражение в форме решения, принимаемого представительным органом местного самоуправления.

БК РФ устанавливает равный правовой режим для всех местных бюджетов, поскольку все они отнесены к одному уровню бюджетной системы Российской Федерации. Это означает, что бюджеты городских округов (Омск, Екатеринбург, Новосибирск и др.) и бюджеты городских или сельских поселений находятся в одинаковом правовом состоянии по отношению к региональному бюджету и между собой. То же самое относится к бюджетам муниципальных районов и находящихся на их территории муниципальных образований сельских поселений. Статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ прямо запрещает подчиненность одних муниципальных образований другим.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ местные бюджеты бывают двух уровней:

В ч. 1 ст. 52 Закона № 131-ФЗ указано, что каждое муниципальное образование имеет свой бюджет. Между тем пока в Российской Федерации из 11 599 муниципальных образований местные бюджеты имеют лишь немногим более 10 0001. Произошло это потому, что в ряде субъектов Федерации отказались от разработки консолидированных бюджетов районов, включавших бюджеты поселковых и сельских образований, и перешли к подготовке единого районного бюджета. Объяснялась такая мера необходимостью отхода от разработки многочисленных, но маломощных, со слабой доходной базой местных бюджетов и переходом к укрупненным бюджетам с устойчивой доходной базой.

В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Указанная смета представляет собой утвержденный органом местного самоуправления поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой территории), входящем (входящей) в состав территории поселения, отдельные функции местной администрации (ст. 6 БК РФ). Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.

В структурном плане местный бюджет состоит из трех частей: доходов бюджета, расходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета.

I. Доходы местных бюджетов

В соответствии со ст. 6 БК РФ доходами бюджета признаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Соответственно доходы местных бюджетов — денежные средства, поступающие в местный бюджет на условиях безвозмездности и безвозвратности, перечисление которых начинается с момента их уплаты (в соответствии с нормами раздела государственных и муниципальных доходов) и завершается зачислением на счет местного бюджета.

Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов. К собственным доходам местных бюджетов относятся: 1) средства самообложения граждан; 2) доходы от местных налогов и сборов; 3) доходы от региональных налогов и сборов; 4) доходы от федеральных налогов и сборов; 5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней, другие безвозмездные перечисления; 6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; 7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов; 8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; 9) добровольные пожертвования; 10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

Перечень собственных доходов местных бюджетов определен федеральными законами. Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов РФ. Федеральный закон, предусматривающий изменение состава собственных доходов местных бюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового года, но не ранее чем через три месяца после его принятия.

Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования указанных разовых платежей решаются на местном референдуме (сходе граждан).

Налоговые доходы бюджетов муниципальных образований включают: собственные доходы от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством РФ; отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектом РФ в порядке, установленном ст. 58 и 63 БК РФ; государственную пошлину, за исключением государственной пошлины, зачисляемой в соответствии со ст. 50 БК РФ в доходы федерального бюджета, — по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.

Примечательно, что в крупных муниципальных образованиях налоговые доходы местных бюджетов занимают определяющее место в структуре доходов. Например, в г. Ярославле доля налоговых поступлений в общем объеме доходов составляет более 90%. В среднем по всем типам муниципальных образований 93% налоговых доходов составляют налоги, закрепленные за ними БК РФ, и только 7% за счет отчислений от налогов, закрепленных за субъектами Федерации (налоги на прибыль, на имущество организаций, акцизы). Между тем в доходах местных бюджетов наблюдается тенденция снижения доли налоговых доходов с 75,4% в 1998 г. до 69,5% в 2003 г. (в 2004 г. — 74%)1.

В настоящее время основными плательщиками налогов в бюджет города являются промышленные предприятия (63%), предприятия транспорта (21%), строительства (8%), связи (3%). От организаций малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей поступает 8,1% доходов местного бюджета.

Местными налогами признаются налоги, устанавливаемые федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с нормативными правовыми актами представительными органами местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований, если иное не предусмотрено НК РФ.

Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством РФ о налогах и сборах. НК РФ в число местных налогов и сборов включает земельный налог, налог на имущество физических лиц. В местных бюджетах доля местных налогов и сборов, в 2000 г. составлявшая 14,4% снизилась 2003 г. до 4%, а в 2004 г. — до 3,9%. В 2004 г. местные налоги в доходах бюджетов муниципальных образований составили 9,7% (в 1998 г. — 16,2%, в 2000 г. — 19%).

В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами поселений в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах: земельного налога — по нормативу 100%; налога на имущество физических лиц — по нормативу 100% (ст. 61 БК РФ).

В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами муниципальных районов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах: земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 100%; налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 100 % (ст. 61.1 БК РФ).

В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами городских округов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах: земельного налога — по нормативу 100%; налога на имущество физических лиц — по нормативу 100% (ст. 61.2 БК РФ).

Неналоговые доходы в составе собственных доходов местных бюджетов занимают менее значимую роль (в структуре доходов местных бюджетов неналоговые доходы составляют в среднем по стране около 5%). Например, в г. Томске имела место следующая динамика неналоговых доходов: 1999 г. — 6,3%; 2000 г. — 6,0; 2001 г. — 5,7; 2002 г. — 9,2; 2003 г. — 9,7; 2004 г. — 7,7%1.

К неналоговым доходам относятся в соответствии со ст. 41—46 БК РФ относятся:

С 1999 по 2003 гг. доля доходов местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета России снизилась с 24,5% более чем наполовину и составила 11,8%. На этом фоне происходило снижение фактических расходов, однако только с 30,5 до 23,2%. Превышение расходов над доходами в этот же период составило уже 11%1. При этом за счет местных налоговых и неналоговых источников, получаемых в режиме собственных доходов, расходы местных бюджетов обеспечиваются в среднем на 16—20% от всего объема доходов местных бюджетов. Остальные потребности бюджеты муниципальных образований обеспечивают за счет регулирующих источников и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, что свидетельствует об излишней централизации доходов бюджетной системы на ее вышестоящих уровнях.

К собственным доходам местных бюджетов отнесены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней, другие безвозмездные платежи. Финансовая помощь муниципальному образованию от бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации оказывается в форме дотаций и субвенций и подлежит учету в доходах местного бюджета, который является получателем этих средств.

Дотации и субвенции играют роль вспомогательных источников доходов местных бюджетов. В то же время на практике дотации служат средством покрытия дефицита местного бюджета, а субвенции влияют и на объем, и на структуру расходов местного бюджета.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Доходы местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по ставкам (нормативам), определяемым правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 63 БК РФ).

II. Расходы местных бюджетов

Расходами признаются денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).

В составе консолидированного бюджета РФ расходы местных бюджетов составили (в %): 2000 г. — 22,7, 2001 г. — 22,1, 2002 г. — 20,2.

Формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципального образования, т.е. с обязанностями муниципального образования по предоставлению средств местного бюджета их получателям, которые обусловлены законом, нормативным правовым актом, договором или соглашением.

С 1 января 2006 г. расходные обязательства муниципального образования (ст. 86 БК) возникают в результате:

Направления и формы расходов для муниципальных образований устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно. Муниципальные расходные обязательства в полном объеме исполняются за счет собственных доходов местного бюджета.

Осуществление расходов местных бюджетов на финансирование полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ не допускается, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ. Порядок осуществления расходов местных бюджетов на выполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, устанавливается федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а в некоторых случаях еще и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Установлена особая форма учета расходных обязательств муниципального образования в виде реестра, под которым в соответствии со ст. 87 БК РФ понимается свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами местного самоуправления договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета.

Структура расходов местных бюджетов строится в соответствии с экономической, функциональной и ведомственной бюджетной классификацией.

Составные части расходов местных бюджетов в зависимости от экономического содержания подразделяются на текущие, включаемые в бюджет текущих расходов и капитальные, включаемые в бюджет развития (ст. 67 и 68 БК РФ). Бюджет развития формируется за счет ассигнований на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, а также затрат, связанных с воспроизводством, расходов, при осуществлении которых увеличивается или создается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, и иных расходов бюджета, включенных в капитальные расходы в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ. Все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития, включаются в бюджет текущих расходов.

Функциональная классификация расходов местных бюджетов отражает направление бюджетных средств на решение вопросов местного значения.

Ведомственная классификация отражает распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств местного бюджета.

За последнее десятилетие структура расходов бюджетной системы существенно изменилась в связи с проведением экономических реформ. Особенно заметно возросли расходы на содержание государственного и местного аппарата. Например, в Томске по плану городского бюджета на 2001 г. расходы составили 7,2% общих расходов бюджета с учетом его дефицита, в 2002 г. — 7,6, в 2003 г. — 9,5, в 2004 г. — 9%. Расходы на общегосударственные вопросы в бюджете Томска на 2005 г. составили свыше 13%, из них 6% выделено только на функционирование органов представительной власти, администрации и органов финансового надзора города.

Законодательством установлен исключительный перечень возможных форм (направлений) расходования бюджетных средств, который применительно к местным бюджетам включает (ст. 69 БК РФ):

Размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. В случае утверждения нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита местного бюджета может превышать вышеуказанное ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества (п. 5 ст. 92 БК РФ).

III. Источники финансирования дефицита местного бюджета

Такие источники существуют в двух основных формах:

Муниципальные заимствования — займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают обязательства муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств (ст. 90 БК РФ).

Основные цели муниципальных заимствований — финансирование дефицита бюджета, реструктуризация кредиторской задолженности перед бюджетными организациями, финансирование жилищного строительства и финансирование погашения муниципального долга.

Совокупность долговых обязательств муниципального образования формируют муниципальный долг. Исходя из форм существования муниципального долга, предусмотренных п. 3 ст. 100 БК РФ, муниципальные заимствования включают:

Долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 10 лет (ст. 100 БК РФ).

Правовые основы участия муниципального образования в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, устанавливаются положением ст. 114 БК РФ и Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ.

В новейшей истории России муниципальные ценные бумаги на предъявителя на бирже котировались в Уфе, Волгограде, Нижневартовске. Для решения жилищной проблемы размещали муниципальные облигации на внутреннем рынке в Екатеринбурге, Архангельске, Омске, Новосибирске.

Договорные отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных гарантий, регулируются нормами ст. 115 и 117 БК РФ.

Местные налоги

Местные налоги представляют собой устанавливаемые и вводимые в действие нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством, в целях финансового обеспечения деятельности муниципального образования, обязательные денежные платежи, имеющие односторонний характер, подлежащие взиманию на территории муниципального образования на началах безвозмездности, безвозвратности и зачисляемые в бюджет муниципального образования.

Они являются составной частью системы налогов и сборов Российской Федерации, имеют ярко выраженный фискальный характер и предназначены для финансового обеспечения бюджетных расходов муниципальных образований.

Местные налоги и сборы имеют специфические признаки, определяющие особенности их правовой природы и отличающие их от федеральных и региональных налогов:

1) устанавливаются и вводятся в действие нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством;

2) взимаются на территории муниципального образования и полностью зачисляются в бюджеты муниципальных образований в качестве собственных доходов;

3) поступления по местным налогам используются в целях финансового обеспечения деятельности муниципального образования по решению вопросов местного значения.

Первоначальным этапом становления в Российской Федерации системы местных налогов и сборов считается принятие Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. № 2118-11, в ст. 21 которого закреплен 21 местный налог и сбор. В 1992 г. данный перечень был расширен, добавилось два дополнительный налога и сбора: сбор за открытие игорного бизнеса (Закон РФ от 16 июля 1992 г. № 3317-1) и налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы (Закон РФ от 22 декабря 1992 г. № 4178-1). Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ из числа местных исключили налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, чем нанесли серьезный удар по местным доходам, которые в ряде городов составляли до 70% собственных доходов местных бюджетов.

В связи с принятием Налогового кодекса РФ система местных налогов и сборов с 31 июля 1998 г. согласно ст. 15 НК РФ была представлена пятью налогами: земельным налогом; налогом на имущество физических лиц; налогом на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения; налогом на рекламу; местными лицензионными сборами. При этом прежний Закон РФ «Об основах налоговой системы Российской Федерации» продолжал действовать наряду с Налоговым кодексом РФ вплоть до принятия Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ1, который вступил в силу с 1 января 2005 г. и признал утратившим силу Закон об основах налоговой системы.

В настоящее время НК РФ в число местных налогов и сборов включает земельный налог и налог на имущество физических лиц (ст. 15).

Взиманию с налогоплательщика любого налога, в том числе и местного, обязательно предшествуют две последовательные и взаимосвязанные процедуры — установление налога и его введение, посредством которых обусловливается юридическая возможность обложения лица налогом. В ст. 12 НК РФ установлено, что местными признаются налоги, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом РФ нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Таким образом, на уровне местных налогов законодатель четко разграничивает понятия «установление налога» и «введение налога». Из формулировки ст. 12 НК РФ следует, что установление и введение налога представляют собой два относительно самостоятельных нормотворческих действия, реализуемых в определенной последовательности.

Необходимость разграничения процедуры установления и процедуры введения местных налогов объясняется тем, что именно они отражают специфику в правовом регулировании местных налогов и сборов и позволяют определить объем конкретных полномочий органов местного самоуправления.

В настоящее время, несмотря на использование в Конституции РФ, НК РФ, решениях Конституционного Суда РФ наименования процедур установления и введения налогов, их нормативное определение отсутствует, что делает их толкование различным.

Так, в Налоговом кодексе РФ (ст. 17) определено, что под установлением налога понимается определение налогоплательщиков и основных элементов налогообложения. К таким основным элементам относятся: объект налога, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

Установление налога, по мнению А.В. Брызгалина, — это своего рода законодательное провозглашение, юридическое «создание» налога как обязательного платежа, непосредственно предусматривающего возможность введения налога на соответствующей территории в рамках всей страны либо отдельной территории.

Ю.Л. Смирникова трактует термин «установление налогов» в двух аспектах: как первичное (базовое) установление налогов и как вторичное (производное) установление налогов. Первичное установление налогов осуществляется на федеральном уровне и подразумевает перечисление федеральным законом (НК РФ) исчерпывающего перечня налогов федеральных, региональных и местных, а также описание всех элементов налогообложения. Вторичное (производное) установление налогов осуществляется соответственно на региональном либо местном уровне органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления самостоятельно в определенных федеральным законом пределах.

В.В. Томаров полагает, что понятие «установление налога (сбора)» следует рассматривать в конституционно-правовом и финансово-правовом (технико-юридическом) смысле. Установление налога в технико-юридическом смысле означает придание налогу или сбору наименования и определение всех элементов его юридического состава. Конституционно-правовое понятие «установление налога» является более широким и включает в себя технико-юридические понятия «установление налога» и «введение налога».

По мнению М.Ю. Березина, термин «установление налога» означает принятие федерального закона о налоге, которым данный налог устанавливается в перечне налогов соответствующего уровня налоговой системы с одновременным обязательным раскрытием в этом законе экономико-правового содержания всех существенных элементов устанавливаемого налога.

Таким образом, из анализа содержания правовых актов и исследований специалистов следует, что установление налога — это принятие нормативного акта (федерального закона), посредством которого конкретный налог определяется как таковой и находит свое место в перечне налогов, составляющих налоговую систему государства, и закрепление и детальное раскрытие его структурной модели с определение каждого обязательного (императивного) элемента налогообложения. Этот вывод подтверждается и правовыми позициями Конституционного Суда РФ, который в постановлениях от 18 февраля 1997 г. № 3-П, от 11 ноября 1997 г. № 16-П и от 28 марта 2000 г. № 5-П предельно четко указал, что для установления налога недостаточно дать ему только одно название; законно установленным может признаваться налог при условии, что определены и раскрыты все существенные элементы налогообложения.

Процедуру установления местного налога следует рассматривать в конституционно-правовом и финансово-правовом (технико-юридическом) смысле. Установление местного налога в конституционно-правовом смысле более широкое и охватывает такие технико-юридические понятия, как само непосредственное установление местного налога и введение местного налога.

Особенностью установления местных налогов является прохождение двух этапов: первичное (базовое) установление налога и вторичное (производное) установление налога.

Первичное (базовое) установление местных налогов осуществляется на федеральном уровне путем закрепления НК РФ исчерпывающего перечня местных налогов и определения основных элементов налогообложения (налогоплательщиков, объекта налогообложения, налоговой базы, налогового периода, налоговой ставки, порядка исчисления налога).

Вторичное (производное) установление местных налогов происходит на территориях муниципальных образований путем принятия нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований о налогах. При этом представительный орган полномочен самостоятельно определять наименование налога, подлежащего взиманию на территории муниципального образования из перечня, утвержденного федеральным законом, а также регламентировать не урегулированные на федеральном уровне элементы налогообложения. Представительные органы местного самоуправления могут уточнять налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ, а также порядок и сроки уплаты налога. В необходимых случаях могут предусматриваться налоговые льготы с определением оснований и порядка их применения.

Необходимо подчеркнуть, что представительные органы субъектов РФ не вправе устанавливать местные налоги и сборы. В абз. 2 п. 4 ст. 12 Н РФ содержится исключение для двух субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, на территории которых местные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действие законами Москвы и Санкт-Петербурга.

Возникновение налогового правоотношения, связанного с взиманием местных налогов, обусловлено не только фактом их установления, но требует также их введения. Введение налога придает юридическую силу установленным элементам налогообложения, вследствие чего у налогоплательщика и возникает обязанность уплаты данного налога. Иными словами, введение местного налога означает выбор представительным органом муниципального образования из установленного федеральным законодателем закрытого перечня налогов и сборов конкретного налога и принятие соответствующего нормативного акта, устанавливающего обязанность уплаты данного налога на территории юрисдикции этого органа.

Введение местного налога охватывает такие действия органов власти муниципального образования, как придание обязательной силы установленным элементам налогообложения и принятие уполномоченным органом муниципального образования решения о взимании соответствующего налога или сбора. При введении местного налога уточняется и конкретизируется содержание достаточно узкого числа элементов налога, сформированных на федеральном уровне таким образом, чтобы учитывать степень необходимой свободы и пределы субъективного усмотрения органов местного самоуправления по изменению параметров этих элементов в соответствии с колебаниями потребностей в финансовых ресурсах и динамикой развития социально-экономических отношений.

Причем если полномочия органов местного самоуправления по установлению местного налога ограничивается федеральным законодателем, то его введение находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Согласно п. 4 ст. 12 НК РФ местные налоги и сборы вводятся в действие нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

Следует также отметить, что если установление местного налога сводится в своей основе к регламентации отдельных элементов налогообложения, образующих в совокупности конструкцию конкретного местного налога, то введение налога в действие — это более многоплановое явление. Введение местного налога должно также сопровождаться распространением информации о налоге, одновременно должен решаться вопрос о времени вступления в силу местного налога.

I. Земельный налог

Земельный налог регулируется главой 31 части второй Налогового кодекса РФ, введенной в действие с 1 января 2005 г. Данная глава на федеральном уровне закрепляет основные элементы налога — налогоплательщиков, объект налогообложения, налоговую базу, налоговый период, налоговую ставку, налоговые льготы, порядок исчисления налога. Уполномоченные органы местного самоуправления при введении земельного налога определяют конкретные размеры налоговых ставок (не более установленных ст. 394 НК РФ), порядок и сроки уплаты налога (этот срок не может быть более ранним по сравнению с установленным НК РФ), а также могут устанавливать дополнительные налоговые льготы и порядок их применения.

Налогоплательщиками признаются организации и физических лиц, обладающих земельными участками на праве собственности; постоянного (бессрочного) пользования; пожизненно наследуемого владения (ст. 388 НК РФ). Не являются налогоплательщиками организации или физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им по договору аренды.

Объектом налогообложения являются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования, на территории которого введен налог. Не признаются объектом налогообложения земельные участки, изъятые из оборота или ограниченные в обороте (если участки заняты объектами культурного наследия народов РФ, объектами всемирного наследия; участки, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд и др.).

Налоговая база определяется как кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектами налогообложения.

Налоговым периодом является календарный год. Отчетными периодами для налогоплательщиков признаются первый квартал, полугодие и девять месяцев календарного года. Порядок и сроки уплаты авансовых платежей и налога по итогам налогового периода устанавливаются нормативными правовыми актами уполномоченных органов.

Налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и не могут превышать 0,3% в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения, занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, а также участков, предоставленных для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства, и 1,5% в отношении всех прочих земельных участков.

Освобождаются от налогообложения: организации и учреждения уголовно-исполнительной системы, религиозные организации, общероссийские общественные организации инвалидов, организации народных художественных промыслов, научные организации Российской Федерации (Российская академия наук, Российская академия образования и др.), организации — в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными дорогами общего пользования, организации — в отношении земельных участков, занятых объектами мобилизационного назначения; физические лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также общины таких народов.

II. Налог на имущество физических лиц

Налог на имущество физических лиц регулируется Законом РФ «О налогах на имущество физических лиц» от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 и Инструкцией МНС РФ «По применению Закона РФ «О налогах на имущество физических лиц»1, конкретизирующая закон в части исчисления и уплаты налога, а также в части порядка предоставления льгот отдельным категориям граждан.

Плательщиками налога признаются физические лица — собственники имущества, признаваемого объектом налогообложения. Если имущество находится в общей долевой собственности нескольких лиц, налогоплательщиком признается каждое из этих лиц соразмерно его доле в этом имуществе. Если имущество находится в общей совместной собственности физических лиц, плательщиком может быть одно из этих лиц.

Объектами налогообложения являются жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения.

Ставки налога на имущество физических лиц устанавливаются представительными органами местного самоуправления в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости (восстановительной стоимости объекта с учетом износа и динамики роста цен на строительную продукцию, работы и услуги), определенные органами технической инвентаризации. Закон устанавливает верхние и нижние пределы ставок в зависимости от стоимости имущества: до 300 тыс. руб. — до 0,1%; от 300 до 500 тыс. руб. — от 0,1 до 0,3%; свыше 500 тыс. руб. — от 0,3 до 2%. Представительные органы местного самоуправления могут дифференцировать ставку в зависимости от того, жилое это помещение или нежилое, используется для хозяйственных нужд или коммерческих, блочные, кирпичные или деревянные помещения, строения и сооружения.

Уплата налога производится равными долями в два срока — не позднее 15 сентября и 15 ноября. По желанию налогоплательщика налог может быть уплачен в полной сумме по первому сроку уплаты, т.е. не позднее 15 сентября.

Льготы по налогу установлены для следующих категорий граждан: Героев Советского Союза, Российской Федерации, лиц, награжденных орденом Славы трех степеней; инвалидов I и II групп, инвалидов с детства; участников гражданской и Великой Отечественной войн; членов семей военнослужащих, потерявших кормильца; военнослужащих, уволенных с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на службе (по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями), имеющих продолжительность службы 20 и более лет; лиц, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и получающих льготы на этом основании, а также лиц, подвергшихся радиации вследствие аварии на ПО «Маяк»; лиц, принимавших участие в испытаниях ядерного и термоядерного оружия.

Не уплачивается налог на строения, помещения и сооружения: пенсионерами, получающими пенсии в соответствии с пенсионным законодательством; гражданами, уволенными с военной службы или призывавшимися на военные сборы, выполнявшими интернациональный долг в Афганистане и других странах; родителями и супругами военнослужащих, погибших при исполнении служебных обязанностей; со специально оборудованных сооружений, принадлежащих деятелям культуры, искусства на праве собственности, и используемых в качестве творческих мастерских.

Формирование и исполнение местных бюджетов

Процесс формирования местных финансов неразрывно связан с особенностями организации бюджетного процесса на муниципальном уровне. Муниципальный бюджетный процесс — это регламентированная законодательством РФ, субъектов Федерации, актами муниципальных образований деятельность органов представительной и исполнительной власти местного самоуправления, иных субъектов по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов муниципальных образований, а также по контролю за их исполнением.

Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

В соответствии со ст. 9 БК РФ за органами местного самоуправления закреплены две группы бюджетных полномочий. Эти органы, с одной стороны, формируют, утверждают и исполняют соответствующий местный бюджет, с другой стороны, издают нормативные правовые акты, которыми регламентируются все вопросы, касающиеся формирования и исполнения всей совокупности местных бюджетов на своей территории. При этом эти правовые акты должны соответствовать требованиям, установленным БК РФ и законами субъектов Федерации. Например, в г. Омске решением Омского городского Совета от 14 ноября 2001 г. № 418 (в ред. 10 мая 2006 г.) утверждено Положение «О бюджетном процессе в городе Омске»1. В нем регламентируются процедуры: составления проекта городского бюджета; рассмотрения и утверждения этого проекта; исполнения городского бюджета; финансирования районов города; принятия поправок к городскому бюджету в процессе его исполнения; контроля за бюджетным процессом; составления и утверждения отчетов об исполнении городского бюджета.

Органы местного самоуправления имеют право регулировать все вопросы бюджетного процесса, распределения доходов и разграничения полномочий по осуществлению расходов между различными местными бюджетами, определения условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов и определения порядка осуществления муниципальных заимствований.

1. Формирование местного бюджета. Осуществляется оно исполнительными органами местного самоуправления. В соответствии со ст. 171 БК РФ подготовка проекта местного бюджета, а затем исполнение утвержденного бюджета осуществляются местной администраций. Администрация проводит эту работу под руководством главы муниципального образования (главы администрации). Непосредственное составление проекта бюджета на очередной финансовый год осуществляет финансовый орган, исполняющий бюджет муниципального образования.

Основой составления бюджета являются: Бюджетное послание Президента РФ; прогноз социально-экономического развития и прогноз сводного финансового баланса территории муниципального образования на очередной финансовый год; основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования на очередной финансовый год; план развития муниципального сектора экономики на очередной финансовый год.

В целях своевременного и качественного составления проекта бюджета органы местного самоуправления имеют право получать необходимые сведения от финансовых органов субъектов Федерации, а также от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления и юридических лиц.

Исполнительные органы муниципальной власти составляют проект бюджета, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительных органов местного самоуправления, осуществляют исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управление муниципальным долгом, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительных органов местного самоуправления, осуществляют иные полномочия (ст. 154 БК РФ). Так, основываясь на ст. 5 Положения «О бюджетном процессе в городе Омске», исполнительные органы местного самоуправления составляют проект бюджета и не позднее 1 ноября текущего года направляют в представительный органы местного самоуправления проект решения о бюджете и одновременно следующие документы: прогноз социально-экономического развития муниципального образования на очередной финансовый год; основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования на следующий финансовый год; прогноз сводного финансового баланса по территории муниципального образования на очередной финансовый год; план развития муниципального сектора экономики города на очередной финансовый год, включающем, в том числе, программу приватизации муниципальной собственности и программу приобретения имущества в муниципальную собственность и др.

Работа по составлению проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией.

2. Рассмотрение и утверждение проектов местных бюджетов и актов о бюджете. Эта стадия бюджетного процесса, на которой составленный проект местного бюджета становится обязательным финансовым планом соответствующей территории на очередной финансовый год, а проект акта о бюджете приобретает силу нормативного акта. Именно на стадии рассмотрения и утверждения бюджета реализуются исключительные права муниципальных образований на утверждение местного бюджета.

Бюджетный кодекс РФ лишь в общих чертах регулирует процесс рассмотрения и утверждения местных бюджетов и актов об этих бюджетах. Более подробные положения содержатся в правовых актах, принимаемых органами местного самоуправления.

По проекту решения о местном бюджете проводятся публичные слушания. Порядок проведения публичных слушаний определяется

Положением о бюджетном процессе и Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании. Например, в г. Омске постановление Омского городского Совета о назначении публичных слушаний и проект решения о бюджете города подлежат обязательному опубликованию мэром города в течение пяти дней со дня принятия указанного постановления. Публичные слушания по проекту бюджета города проводятся не ранее семи дней и не позднее 14 дней со дня опубликования постановления об их назначении.

Заинтересованные лица направляют в представительный орган местного самоуправления заявки на участие в публичных слушаниях, по результатам рассмотрения которых, профильный комитет представительного органа местного самоуправления направляет заинтересованным лицам приглашения для участия в публичных слушаниях. Они также вправе направлять в представительный орган местного самоуправления в письменном виде предложения и замечания по выносимому на публичные слушания проекту решения о бюджете муниципального образования.

Публичные слушания носят открытый характер. Результаты публичных слушаний оформляются в виде рекомендаций и принимаются путем их одобрения большинством участников публичных слушаний. Рекомендации подписываются председательствующим и в течение пяти дней направляются главе администрации для официального опубликования.

Рассмотрение, утверждение местного бюджета осуществляется представительным органом муниципального образования в одном или нескольких чтениях. Омский городской Совет, например, рассматривает проект городского бюджета в двух чтениях. Правовым актом органа местного самоуправления установлена такая процедура рассмотрения проекта местного бюджета и соответствующего правового акта, в рамках которой их утверждение начинается с самых общих показателей и оканчивается наиболее детализированными. При этом в правовых актах органов местного самоуправления четко определены процедуры, которые применяются при отклонении бюджета в том или ином чтении.

В первом чтении обсуждается концепция бюджета, а также иные наиболее общие вопросы. Кроме того, в первом чтении утверждаются следующие характеристики местного бюджета: общий объем доходов бюджета; доходы бюджета города по группам, подгруппам, статьям и подстатьям классификации доходов бюджета; общий объем расходов бюджета; состав целевых бюджетных фондов; дефицит (профицит) бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам бюджета; источники финансирования дефицита бюджета; верхний предел муниципального долга; план доходов от предпринимательской деятельности, компенсации затрат и оказания платных услуг, предусмотренных в бюджете на очередной финансовый год по главным распорядителям в разрезе видов доходов; перечень организаций, которым в очередном финансовом году муниципальное имущество предоставляется в безвозмездное пользование.

При рассмотрении представительным органов проекта решения о бюджете муниципального образования во втором чтении рассматриваются и утверждаются: расходы бюджета по разделам и подразделам, статьям и видам расходов функциональной классификации расходов Российской Федерации; расходы бюджета по ведомственной классификации расходов бюджетов Российской Федерации с расшифровкой по группам, статьям и подстатьям экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации; условия, порядок и лимиты предоставления бюджетных кредитов; перечень предоставляемых юридическим лицам муниципальных гарантий на сумму, превышающую 0,01% расходов бюджета на очередной финансовый год; адресная инвестиционная программа; перечень общегородских целевых программ, финансируемых из бюджета на очередной финансовый год, и объемы их финансирования; программа муниципальных заимствований на очередной финансовый год; перечень нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления, действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год.

Если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование средств муниципального образования до утверждения бюджета производится по соответствующим статьям бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере 1/12 суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Проекты решений о внесении изменений и дополнений в местный бюджет вносятся на рассмотрение представительного органа главой муниципального образования (главой администрации). Рассматриваются и принимаются они в порядке, аналогичном порядку рассмотрения и принятия решения о местном бюджете.

В развитие принципа гласности (ст. 36 Бюджетного кодекса РФ) предусматривается обязательное официальное опубликование проекта местного бюджета, решения об утверждении местного бюджета, годового отчета о его исполнении, ежеквартальных сведений о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание. Следует обратить внимание, требование об обязательном опубликовании не только принятого местного бюджета, но и его проекта является новеллой Федерального закона № 131-ФЗ и призвано обеспечить широкое непосредственное участие населения в обсуждении главного финансового документа муниципального образования.

В поселениях в случае невозможности опубликования указанных документов и сведений органы местного самоуправления обязаны обеспечить жителям возможность ознакомиться с ними, в том числе путем обеспечения открытого доступа к соответствующим материалам в специальном помещении, размещения на общедоступных стендах и т.п.

3. Исполнение бюджета. Исполнить бюджет — означает обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и профинансировать все запланированные бюджетом расходы. При этом необходимо мобилизовать все запланированные по бюджету доходы и финансировать предусмотренные расходы.

Исполнение местного бюджета производится в соответствии с БК РФ, который достаточно детально регулирует исполнение бюджетов, причем в отношении всех уровней бюджетной системы. В развитие норм БК РФ регулирование вопросов исполнения местного бюджета осуществляется нормативным правовым актом муниципального образования, который определяет порядок исполнения местных бюджетов и актов о них.

Исполнение местных бюджетов складывается из двух больших блоков отношений: исполнения бюджетов по доходам и исполнения бюджетов по расходам.

Исполнение местного бюджета по доходам предусматривает: перечисление и зачисление доходов на счет местного бюджета; возврат излишне уплаченных в местный бюджет сумм доходов; учет доходов местного бюджета и составление отчетности о доходах местного бюджета в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

По поручению главы муниципального образования (главы администрации) организация исполнения бюджета возлагается на финансовый орган, который: осуществляет процедуру подтверждения бюджетных обязательств; определяет и регулирует объемы и сроки принятия бюджетных обязательств; совершает разрешительные надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств; осуществляет платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению получателей бюджетных средств через систему лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств, открытых в финансовом органе, исполняющем местный бюджет; является кассиром всех получателей бюджетных средств и осуществляет платежи за счет бюджетных средств от их имени и по поручению; в пределах своей компетенции издает приказы и утверждает инструкции, определяющие порядок финансирования расходов бюджета и ведения лицевых счетов при казначейской системе исполнения местного бюджета; ведет учет операций на лицевых счетах распорядителей и получателей средств бюджета в соответствии с законодательством.

Исполнение местного бюджета осуществляется на основе бюджетной росписи. Бюджетная роспись — документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ. Она составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств по получателям бюджетных средств и прямым получателем бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ с поквартальной разбивкой и представляется в финансовые органы муниципального образования в течение установленного срока.

Главный распорядитель средств местного бюджета — орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета. Распорядителем муниципальных бюджетных средств является орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. В роли главных распорядителей, распорядителей средств местного бюджета могут выступать представительный орган, местная администрация, отделы, управления местной администрации.

На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств финансовый орган, исполняющий местный бюджет, составляет сводную бюджетную роспись в течение установленного срока (например, в течение 15 дней после утверждения местного бюджета). Сводная бюджетная роспись утверждается руководителем финансового органа, исполняющего местный бюджет, и направляется для сведения главе муниципального образования, в представительный и контрольный органы муниципального образования.

Принцип казначейского исполнения бюджета заключается в том, что исключительным правом дачи распоряжения на списание бюджетных средств со счета бюджета в пользу физических и юридических лиц обладает уполномоченный орган местной администрации, который предварительно проверяет все документы, являющиеся основанием для платежа, на предмет соответствия лимитам бюджетных обязательств и другим требованиям бюджетного законодательства.

Принцип единства кассы при исполнении местного бюджета предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета. Единый счет бюджета открывается в учреждении Центрального банка РФ и лишь при его отсутствии на соответствующей территории или невозможности выполнения им данных функций — в кредитной организации.

С 1 января 2006 г. вступил в силу Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденный Приказом Федерального казначейства «Об утверждении Порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства» от 22 марта 2005 г. № 1н. Указанный Порядок разработан в соответствии со ст. 6, 166.1, 168, 215.1 БК РФ и регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления и учета территориальными органами Федерального казначейства операций в валюте РФ по зачислению средств на единый счет местного бюджета и по списанию средств с единого счета местного бюджета.

Все кассовые операции по исполнению соответствующего бюджета осуществляются органом Федерального казначейства от имени и по поручению финансового органа (уполномоченного органа), администратора поступлений или получателя средств бюджета на основании платежных документов, оформленных ими с учетом положений, установленных положением Банка России и Минфина России «Об особенностях расчетно-кассового обслуживания подразделениями расчетной сети Банка России и кредитными организациями (филиалами) счетов органов федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации в условиях открытия главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств лицевых счетов в органах федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации» от 20 мая 2004 г. № 257-П и 46н.

Кассовые операции учитываются органом Федерального казначейства по кодам бюджетной классификации РФ и отражаются в отчетности, представляемой органом Федерального казначейства финансовому органу (уполномоченному органу).

Ежемесячно не позднее третьего числа месяца, следующего за отчетным, орган Федерального казначейства и финансовый орган (уполномоченный орган) осуществляют сверку сумм кассовых поступлений в местный бюджет.

Глава муниципального образования (глава администрации) представляет в представительный орган муниципального образования годовой отчет об исполнении местного бюджета, информацию об исполнении местного бюджета за квартал, полугодие, девять месяцев текущего года.

Годовой отчет об исполнении бюджета должен быть составлен в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении местного бюджета на отчетный год, и представлен в представительный орган в форме проекта решения в течение определенного срока. Он подлежит утверждению представительным органом и вносится в представительный орган главой муниципального образования (главой администрации) со следующими дополнительными документами и материалами: отчетом об обслуживании и погашении муниципального долга; отчетом о внутренних заимствованиях (по видам заимствований); отчетом о доходах, полученных от использования муниципального имущества; отчетом о предоставлении и погашении бюджетных кредитов, а также о других расходах, по которым утверждены лимиты верхнего предела; отчетом о выданных муниципальных гарантиях по всем получателям указанных гарантий, об исполнении этими получателями обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, и осуществлении платежей по выданным гарантиям; информацией о расходовании средств резервного фонда главы муниципального образования (главы администрации); информацией о заблокированных расходах в течение финансового года.

Управление целевыми бюджетными и внебюджетными фондами

В соответствии со ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. представительные органы местного самоуправления были вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации.

Так, в ряде регионов законодательные акты субъектов Федерации предоставляли органам местного самоуправления право создавать внебюджетные фонды на уровне муниципального образования. Например, ст. 19 Закона Ханты-Мансийского автономного округа «О финансово-экономической основе местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе» предусматривала, что положения о муниципальных внебюджетных фондах утверждаются представительными органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа. Аналогичные нормы содержались и в законах некоторых других субъектов Федерации.

Особенности создания и деятельности внебюджетных фондов могли регулироваться и на уровне местного самоуправления. Например, согласно Положению о городском внебюджетном фонде г. Воронежа источниками образования фонда являются:

Расходование средств внебюджетного фонда осуществлялось по следующим направлениям: единовременные выплаты малоимущим слоям населения, отдельным семьям, гражданам; расходы, связанные с благоустройством и развитием инфраструктуры города в части, не предусмотренной городским бюджетом; финансовая поддержка средств массовой информации, органов правопорядка, науки, здравоохранения, образования и культуры и т.п.

В настоящее время согласно ст. 10 БК РФ создание внебюджетных фондов возможно только на уровне Российской Федерации и её субъектов. Третий уровень бюджетной системы может включать в себя только местные бюджеты. Такая постановка вопроса в федеральном законодательстве свидетельствует об упразднении на муниципальном уровне внебюджетных фондов.

В бюджетах всех уровней бюджетной системы, в том числе и местных, в целях более эффективного использования бюджетных средств создаются целевые бюджетные фонды.

Целевой бюджетный фонд имеет свое легальное определение как фонд денежных средств, образуемый в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете (ст. 17 БК РФ). В ст. 39 Бюджетного кодекса РФ дополнительно подчеркивается обособленный учет доходов целевых бюджетных фондов.

Существование целевых бюджетных фондов объясняется необходимостью решать конкретные задачи по финансированию расходов в условиях возможной или реальной недостаточности бюджетных средств, вынужденным установлением приоритета некоторых бюджетных целей и возможностью более эффективного управления финансовыми ресурсами при их обособлении. Вместе с тем такие фонды являются исключением из принципа общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35 БК РФ), прямо запрещающего увязывать доходы бюджета с определенными расходами бюджета.

На протяжении ряда лет в местных бюджетах создавались целевые бюджетные фонды. Например, в бюджете г. Омска в период с 2000 по 2005 г. были созданы и функционировали: целевой бюджетный фонд развития городского хозяйства г. Омска; целевой бюджетный фонд восстановления ликвидности муниципального имущества г. Омска; целевой бюджетный жилищный фонд. Однако с 1 января 2006 г. наблюдается тенденция к приостановлению либо упразднению целевых бюджетных фондов местных бюджетов.

В то же время анализ бюджетов муниципальных образований выявляет большой интерес у органов местного самоуправления к формированию и финансированию достаточно разнообразных целевых программ. Так, решением Омского городского Совета от 1 марта 2006 г. № 335 утверждена общегородская целевая программа «Повышение правовой культуры в городе Омске».

Целевая программа представляет собой сложный функциональный расход бюджета, включающий в себя совокупность множества мероприятий, финансируемых с использованием различных форм бюджетных расходов, и имеющий более длительный интервал реализации, нежели бюджетный год. Она разрабатывается для достижение конкретной общественно значимой цели, например: общегородская программа «Читающий город. Сохранение и развитие библиотечных фондов муниципальных библиотек города Омска (2005—2010 годы)»; программа «Повышение правовой культуры в городе Омске (2006—2010 годы). Ежегодно при утверждении бюджета утверждается и перечень программ, финансируемых из местного бюджета.

Расходование бюджетных средств, выделенных в рамках целевой программы, осуществляется через главного распорядителя, который и несет ответственность за соблюдением всех условий реализации целевой программы, включая соблюдение размера, цели и специальных условий.

Участие органов местного самоуправления в финансово-кредитных отношениях

Современное финансовое положение муниципальных образований характеризуется недостаточностью финансовых средств в местных бюджетах и отличается проблематичностью обеспечения наиболее значимых программ развития муниципальных образований. В связи с этим возникает необходимость самостоятельно изыскивать источники финансирования своих потребностей.

Наиболее оптимальным решением данной проблемы является привлечение муниципальными образованиями кредитных ресурсов, которые представляют собой важнейший источник поступлений в местные бюджеты дополнительных доходов, а, следовательно, выступают средством увеличения финансовых возможностей муниципальных образований. При этом в зависимости от причин, вызвавших их появление, направлений их использования кредитные ресурсы могут быть либо фактором улучшения и развития финансового положения муниципальных образований, либо одним из источников ухудшения их финансовой ситуации.

Муниципальный кредит представляет собой урегулированные правовыми нормами отношения по мобилизации органами местного самоуправления временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах возвратности, срочности, возмездности и добровольности в целях покрытия дефицита бюджета и финансирования местных инвестиционных программ, предоставлению муниципальных гарантий, предоставлению муниципальным образованием как кредитором бюджетных средств бюджетам различных уровней бюджетной системы РФ, юридическим лицам; управлению муниципальным кредитом.

Посредством использования муниципального кредита органы местного самоуправления имеют возможность: формировать дополнительные источники дохода местного бюджета; финансировать текущий дефицит; покрывать кассовые разрывы, связанные с неравномерностью поступлений налоговых платежей и неравномерной потребностью в осуществлении бюджетных расходов; финансировать инвестиционные проекты в целях развития муниципального образования; рефинансировать накопленную задолженность; создавать конкуренцию на муниципальном фондовом рынке.

Муниципальный кредит характеризуется следующими особенностями:

Нормы, регулирующие отношения по осуществлению муниципальных заимствований, являются элементом финансово-правового института муниципального кредита, включающего также нормы о выдаче кредитных ресурсов из местных бюджетов. Муниципальные заимствования — займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают обязательства муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств (ст. 90 БК РФ). Кроме указанного определения, БК РФ в ст. 6 приводит термин «муниципальный заем (заимствование)» как передачу в собственность муниципального образования денежных средств, которые муниципальное образование обязуется возвратить с уплатой процента (платы) на сумму займа. Необходимо отметить, что, поскольку понятие муниципального займа используется далее в Бюджетном кодексе как одна из форм осуществления заимствований, связанная с эмиссией муниципальных ценных бумаг (ст. 96 и 100), приведенное определение, содержащееся в ст. 6, некорректно и является причиной ошибочного сужения состава муниципальных заимствований до отношений лишь муниципального займа.

Принципиальные условия заимствования и кредитования на муниципальном уровне основаны на соответствующих требованиях федерального законодательства. В то же время органы местного самоуправления наделены широкими полномочиями в финансово-кредитной сфере.

Кредитная компетенция муниципального образования включает следующие права и обязанности:

Результатом осуществления кредитной деятельности органов местного самоуправления выступает образование муниципального долга. Муниципальный долг — совокупность долговых обязательств муниципального образования, полностью и без условий обеспеченных всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну

Исходя из форм существования муниципального долга, предусмотренных п. 3 ст. 100 БК РФ, муниципальные заимствования включают:

  1. муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг;
  2. кредиты, полученные от кредитных организаций (банковские кредиты);
  3. бюджетные кредиты, полученные от бюджета субъекта Российской Федерации;
  4. муниципальные гарантии.

Представляется не вполне обоснованным отнесение в Бюджетном кодексе РФ муниципальных гарантий к одной из форм муниципальных заимствований, поскольку предоставление гарантий по займам других лиц не означает перехода к органам местного самоуправления прав займополучателя. Орган местного самоуправления как гарант приобретает долговые обязательства, которые подлежат выполнению только в случае финансовой несостоятельности официального заемщика. Муниципальные гарантии не относятся к муниципальным заимствованиям, а формируют вместе с ними муниципальный долг в качестве муниципальных долговых обязательств. Подтверждением является параллельное применение понятий «заимствование» и «гарантия» в п. 4 ст. 104 БК РФ.

Дискуссионным представляется также вопрос о включении в состав муниципальных заимствований исполненных муниципальных гарантий. В результате их действительно формируются отношения долга между получателем гарантии и муниципальным образованием как гарантом, исполнившим обязательство за получателя, т.е. отношения, идентичные по форме предоставлению бюджетного кредита, поскольку согласно ст. 365 и 379 Гражданского кодекса РФ, п. 5 ст. 115 БК РФ гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии, имеет право требовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по муниципальной гарантии, в полном объеме. Однако такие отношения, по существу, опираются на право регресса гаранта к принципалу (получателю кредита) и остаются за рамками отношений займа и кредита. Порядок отражения муниципальных гарантий также не соответствует порядку отражения заимствований — они учитываются в составе расходов бюджета как предоставление кредитов. И только если платежи в качестве гаранта не ведут к возникновению эквивалентных требований со стороны гаранта к должнику, не исполнившему обязательство, исполнение муниципальных гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита местного бюджета.

За счет привлечения внутренних источников в формах муниципальных займов, банковских и бюджетных кредитов финансируется дефицит местного бюджета (ст. 96 БК РФ). БК РФ допускает в случае принятия бездефицитного бюджета использование муниципальных заимствований для финансирования расходов местного бюджета в пределах расходов на погашение муниципальных долговых обязательств (п. 1 ст. 104, п. 1 ст. 92). Причем поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга.

Законодательством не предусматривается право муниципальных образований на осуществление внешних заимствований. Срок погашения долговых обязательств муниципальных образований не может превышать 10 лет.

Осуществление муниципальных заимствований, а также предоставление муниципальных гарантий другим заемщикам допускаются только в случае утверждения решением органа местного самоуправления о бюджете на текущий финансовый год следующих параметров:

В случае нарушения хотя бы одного из указанных параметров, но при возможности обслуживать и погашать свои долговые обязательства, муниципальное образование лишается права на осуществление новых заимствований, кроме как на цели реструктуризации и погашения муниципального долга. Если же такое нарушение происходит на фоне неспособности обслуживания и погашения долга, уполномоченный орган государственной власти субъекта может применить меры, предусмотренные п. 4 ст. 112 БК РФ. Необходимо отметить, во-первых, крайне оценочный характер определения дальнейшей кредитоспособности муниципального образования, во-вторых, требующую устранения конкуренцию норм п. 4 ст. 112, а также ст. 168.2 и 168.3 БК РФ о процедуре временной финансовой администрации в муниципальном образовании.

Право осуществления муниципальных заимствований и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) от имени муниципального образования принадлежит уполномоченному органу местного самоуправления. Как правило, это орган, ответственный за составление и исполнение местного бюджета. Комментируемой нормой закреплено положение, согласно которому порядок осуществления муниципальных заимствований устанавливается представительным органом местного самоуправления. В настоящее время лишь немногие муниципальные образования основывают свою кредитную деятельность на специально принятых представительными органами решениях, регулирующих общие вопросы процедуры привлечения заемных средств, — в основном, нормы об условиях заимствований содержатся лишь в решениях о местном бюджете, на основе которых исполнительные органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты об эмиссии муниципальных ценных бумаг, банковском кредитовании и привлекают бюджетные кредиты субъектов Российской Федерации.

В составе муниципальных заимствований можно выделить муниципальные займы, банковские кредиты и бюджетные кредиты.

Муниципальный заем представляет собой основанное на договоре приобретение юридическими и физическими лицами выпущенных муниципальных облигаций либо иных эмиссионных ценных бумаг, удостоверяющих право займодателя на получение от заемщика — муниципального образования — предоставленных ему взаймы денежных средств или в зависимости от условий займа другого имущества, установленных процентов, иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение. В соответствии с п. 5 ст. 817 ГК РФ к муниципальным займам применяются правила о договоре государственного займа. Рассматривая органы местного самоуправления в качестве равноправных участников гражданских отношений, законодательство подчеркивает добровольность и неизменность условий выпущенных в обращение займов (ст. 817 ГК РФ).

Процедура выпуска и обращения муниципальных займов установлена Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ1. Согласно закону муниципальными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образования и удостоверяющие право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии. При этом эмитентом ценных бумаг муниципального образования выступает исполнительный орган местного самоуправления, осуществляющий указанные функции в порядке, установленном законодательством РФ и уставом муниципального образования (ст. 2 ФЗ).

Муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ2, удостоверяющих право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или, в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг, иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии (ст. 3 ФЗ).

Разновидностью муниципальных облигаций выступают муниципальные жилищные облигации, или жилищные сертификаты. В соответствии с Указом Президента РФ «О выпуске и обращении жилищных сертификатов» от 10 июня 1994 г. № 1182 (в ред. от 24 августа 2004 г.)3 последние определены как вид облигаций, удостоверяющих право их собственника на приобретение квартиры при условии приобретения пакета сертификатов, либо на получение от эмитента по первому требованию индексированной номинальной стоимости жилищного сертификата.

Исполнительный орган местного самоуправления принимает нормативный правовой акт, содержащий условия эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг. Эмиссия муниципальных ценных бумаг может осуществляться отдельными выпусками. Решением о выпуске муниципальных ценных бумаг может быть установлено деление выпуска на транши. Транш — часть ценных бумаг данного выпуска, размещаемая в рамках объема данного выпуска в любую дату в течение периода обращения ценных бумаг данного выпуска, не совпадающую с датой первого размещения (ст. 5 ФЗ).

Условия эмиссии должны включать: указание на вид ценных бумаг; минимальный и максимальный сроки обращения данного вида ценных бумаг; номинальную стоимость одной ценной бумаги в рамках одного выпуска; порядок размещения ценных бумаг; размер или порядок расчета дохода; информацию о бюджете заемщика на текущий год, о суммарной величине муниципального долга на момент выпуска и об исполнении бюджета муниципального образования за последние три завершенных финансовых года.

Условия эмиссии подлежат регистрации в регистрирующем органе, уполномоченном на регистрацию эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, — в Министерстве финансов РФ.

Обязательства третьих лиц, возникшие в результате осуществления ими эмиссии ценных бумаг, могут быть гарантированы муниципальным образованием.

Решение об обеспечении исполнения от имени муниципального образования обязательств по ценным бумагам третьих лиц принимается органом местного самоуправления, осуществляющим управление муниципальным долгом.

Ценные бумаги, эмитированные третьими лицами, обязательства по которым гарантированы муниципальным образованием (муниципальная гарантия), не являются муниципальными ценными бумагами (ст. 15 ФЗ).

Ввиду сложности процедур эмиссии ценных бумаг, высоких экономических и организационных издержек, связанных с их осуществлением, неприемлемости муниципальных займов для мелких муниципальных образований, наиболее распространенной формой заимствований являются банковские кредиты муниципальным образованиям. Привлечение банковских кредитов основывается на заключенных договорах с кредитными организациями и обеспечивается залогом муниципального имущества, гарантиями и поручительствами третьих лиц, в том числе субъектов Российской Федерации.

БК РФ (ст.141) специально устанавливает порядок предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации как элемента межбюджетных трансфертов. Ранее этот вопрос был регламентирован общими нормами Кодекса о бюджетных кредитах без конкретизации применительно к отдельным уровням бюджетной системы.

В ст. 141 БК РФ указано, что бюджетные кредиты местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации могут предоставляться на срок до одного года. Основания, порядок предоставления, использования и возврата кредитов устанавливается законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В п. 3 ст. 136 БК РФ установлено, что законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия предоставления бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований, для которых в двух из трех последних отчетных лет суммарная доля дотаций из бюджета субъекта РФ и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в общем объеме собственных доходов превышала 50%.

Бюджетные кредиты из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам предоставляются при условии отсутствия просроченной задолженности соответствующих органов местного самоуправления перед бюджетом субъекта. Использование бюджетных кредитов, полученных местными бюджетами из бюджетов субъектов, для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам не допускается.

Информация о произведенных заимствованиях вносится органом местного самоуправления в муниципальную долговую книгу в течение трех дней с момента возникновения обязательства. Внесенная информация подлежит обязательной передаче органу, ведущему государственную долговую книгу соответствующего субъекта РФ, затем передается органу, ведущему Государственную долговую книгу Российской Федерации, — Министерству финансов РФ.

Контрольные вопросы

  1. Каков порядок распределения налоговых доходов между региональными и местными бюджетами?
  2. Каковы особенности муниципального кредита?
  3. В каком порядке формируется, рассматривается, утверждается и исполняется местный бюджет?
  4. Какие виды местных налогов предусмотрены Налоговым кодексом РФ?

Решите казусы

Главой города было утверждено положение о внебюджетном фонде поддержки малого предпринимательства. В качестве источников формирования средств фонда были предусмотрены добровольные взносы и пожертвования физических и юридических лиц. Противоречит ли положение требованиям законодательства? Каков статус местных внебюджетных фондов?

Областная дума приняла закон, которым обязала представительные органы всех муниципальных образований области при утверждении своих бюджетов не менее 15% средств их расходной части направлять на нужды здравоохранения, строительство новых и ремонт существующих больниц и поликлиник. Один из районов области счел данный закон неправомерным и обжаловал его в суд. Решите дело.

В бюджете края в расходной части созданы следующие целевые фонды: финансовой поддержки поселений, финансовой поддержки муниципальных районов, финансовой поддержки городских округов, муниципального развития, софинансирования социальных расходов. Город в составе края с населением 300 тыс. человек в рамках бюджетного года запланировал отремонтировать две крупные внутригородские дороги, построить дворец спорта, поднять заработную плату бюджетникам — учителям и врачам, ввести в строй бизнес-инкубатор. В каком порядке будут финансироваться указанные проекты? Покажите это со ссылками на бюджетное и муниципальное законодательство.

Правительство области для финансирования переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий создало в составе бюджета области региональный фонд компенсаций. Из него запланировано предоставить местным бюджетам 500 млн руб. дотаций, 300 млн руб. бюджетных ссуд, 200 млн руб. субвенций. Правильно ли поступило правительство области? В каком порядке финансируются переданные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия?

На должность руководителя финансового органа местной администрации главой муниципального образования назначен иностранец, имеющий степень магистра права, проработавший в одном из городов США в должности сити-менеджера в течение пяти лет. Прав ли глава муниципального образования? Перечислите квалификационные требования, установленные Правительством РФ для должности руководителя финансового органа местной администрации.