Муниципальное право России (Костюков А.Н.) » Полномочия органов местного самоуправления в социально-культурной сфере

Полномочия органов местного самоуправления в социально-культурной сфере

Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в социально-культурной сфере

Местное самоуправление представляет собой такой уровень публичной власти, который ориентирован в первую очередь на удовлетворение интересов и потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории. Значительный объем таких интересов и потребностей населения находится в социально-культурной сфере.

Законодательство России, как и основные международно-правовые документы, не содержит определения понятия «социально-культурная сфера». С одной стороны, это порождает определенные трудности при решении вопроса об объеме и содержании социально-культурной сферы, а также о том, какие отрасли экономики входят в данную сферу жизнедеятельности общества, с другой — оставляет простор для научного творчества. С юридической точки зрения социально-культурная (социальная) сфера представляет собой объект правового воздействия, поэтому ее можно определить как совокупность общественных отношений, возникающих между гражданами, органами государственной власти и местного самоуправления, учреждениями и организациями и иными субъектами по поводу реализации социальных и культурных прав граждан, закрепленных в Конституции РФ и признаваемых международным сообществом. В предложенном определении речь идет о праве на социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь, образование, пользование достижениями культуры, свободу творчества и др.

Названные общественные отношения приобретают форму правовых связей (правоотношений), которые следует рассматривать как важнейший элемент механизма правового регулирования. Для них, как и для иных правоотношений, характерно наличие взаимных прав и обязанностей субъектов, направленность на определенный объект, обусловленность возникновения, изменения и прекращения теми или иными юридическими фактами.

Особенность большинства правоотношений, возникающих в социально-культурной сфере, заключается в том, что гражданин выступает в них управомоченным субъектом. Обязанной стороной является публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование) в лице своих органов либо учреждение (организация), наделенные соответствующими полномочиями. Права граждан и корреспондирующие им обязанности указанных субъектов закреплены в нормах различных правовых актов.

Применительно к характеристике правовых основ деятельности органов местного самоуправления в социально-культурной сфере все нормативно-правовые акты, содержащие такого рода положения, с учетом их содержания можно разделить на две группы: акты общего и специального характера.

В группу актов общего характера можно включить Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184 и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131, а также Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы и некоторые другие нормативно-правовые акты.

Группу актов специального характера образуют нормативные акты так называемого отраслевого законодательства (о здравоохранении, об образовании, о культуре и т.п.). Как правило, нормативные правовые акты этой группы являются довольно многочисленными, различаются по юридической силе. Иерархия их на уровне Российской Федерации может быть представлена следующим образом:

  1. базовый федеральный закон;
  2. иные законы федерального уровня, регулирующие отдельные вопросы функционирования соответствующей отрасли;
  3. подзаконные нормативные акты, принятые федеральными органами государственной власти (Президентом РФ, Правительством РФ или иными федеральными органами исполнительной власти).

Так, в сфере здравоохранения роль базового закона выполняют Основы законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан», принятые 22 июля 1993 г. Специальными законами на федеральном уровне регулируются: обращение лекарственных средств (ФЗ «О лекарственных средствах» от 22 июня 1998 г.); донорство крови и ее компонентов (Закон РФ «О донорстве крови и её компонентов» от 9 июня 1993 г.); обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г.) и другие отношения в области охраны здоровья населения и оказания медицинской помощи. Подзаконные нормативные акты представлены в наибольшем объеме постановлениями Правительства РФ (например, Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г.; Порядок оказания скорой медицинской помощи, утвержденный Приказом Минздравсоцразвития РФ от 1 ноября 2004 г.), а также актами Министерства здравоохранения и социального развития России (приказ Минздравсоцразвития РФ «О порядке оказания первичной медико-санитарной помощи гражданам, имеющим право на получение набора социальных услуг» от 22 ноября 2004 г.; приказ Минздравсоцразвития РФ «О вопросах организации деятельности перинатальных центров» от 9 декабря 2004 г.).

Отраслевое законодательство также имеет федеративную структуру, поскольку включает нормативно-правовые акты субъектов РФ.

Статья 72 Конституции России относит большинство отраслей социально-культурной сферы к совместному ведению России и ее субъектов. В этот перечень, в частности, входят охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение.

Статья 26.1 Федерального закона № 184 (в ред. Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 31 декабря 2005 г. № 199) предусматривает, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ. Поэтому в каждом субъекте разрабатываются и принимаются собственные законы и подзаконные нормативные акты по соответствующим вопросам. Например, в Омской области действуют следующие законы и подзаконные нормативные акты в области здравоохранения: Закон Омской области «Об охране здоровья населения Омской области» от 20 декабря 2004 г., Положение о лекарственном обеспечении на территории Омской области отдельных групп граждан и лиц, страдающих отдельными категориями заболеваний, (утв. постановлением Правительства Омской области от 31 декабря 2004 г. № 102-п); порядок внеочередного оказания медицинской помощи отдельным категориям граждан по Программе государственных гарантий оказания гражданам РФ, проживающим на территории Омской области, бесплатной медицинской помощи в государственных учреждениях здравоохранения Омской области (утвержденный постановлением Правительства Омской области от 19 января 2005 г. № 1-п), и др.

Следует также иметь в виду, что в целях реализации органами местного самоуправления полномочий в социально-культурной сфере они наделены правом принятия муниципальных правовых актов, включая нормативные. Согласно ст. 7 Федерального закона № 131 муниципальные правовые акты принимаются как по вопросам местного значения, так и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ. Статья 17 названного Закона также упоминает о муниципальных правовых актах, которые могут приниматься в целях решения вопросов местного значения.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере социальной защиты населения

Прежде чем характеризовать полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты населения, необходимо сформулировать определение указанного понятия. К сожалению, легальное определение социальной защиты населения отсутствует, а реформы, проведенные в социальной сфере на основании Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122, фактически означают переход от системы социальной защиты к системе социальной поддержки населения. Это нашло свое отражение и в терминологии, применяемой законодателем. Несколько законодательных актов федерального уровня сохранили в названиях термин «социальная защита», но его содержание раскрывается в их нормах не всегда четко и последовательно.

Приведем в качестве примера положения Федерального закона «О социальной защите инвалидов» от 24 ноября 1995 г. В нем под социальной защитой инвалидов предлагается понимать систему гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. Социальная поддержка инвалидов определяется как система мер, обеспечивающая социальные гарантии инвалидам, устанавливаемая законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением пенсионного обеспечения.

Меры социальной поддержки имеют экономический характер и закреплены в правовых нормах, поэтому нельзя отделить их от экономических и правовых мер. Определять меры социальной поддержки через социальные гарантии вряд ли возможно, поскольку последний термин также не имеет точного определения. В связи с этим социальную поддержку следует рассматривать как одну из форм социальной защиты населения наряду с такими, как социальное страхование, государственное социальное обеспечение и социальная помощь.

Социальная защита населения представляет собой систему мер, направленных на предупреждение и компенсацию социального риска, т.е. таких обстоятельств в жизни человека, которые связаны со снижением уровня и качества жизни, возникают по не зависящим от него обстоятельствам и которые он не может преодолеть самостоятельно.

Социальное страхование распространяется только на экономически активное население, предполагает формирование страхового фонда за счет страховых взносов, начисляемых на заработную плату или иной трудовой доход застрахованных лиц и предоставление последним при наступлении страховых случаев социально-страхового обеспечения в виде пенсий, пособий или услуг.

Государственное социальное обеспечение распространяется на государственных служащих (гражданских, военных и правоохранительных структур), а также на граждан, которые стали жертвами радиационных и иных катастроф, стихийных бедствий.

Социальное страхование и государственное социальное обеспечение носят государственный характер и регулируются нормативными актами Российской Федерации (в отдельных случаях — ее субъектов) и по общему правилу не предполагают наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями.

Социальная помощь оказывается гражданам, имеющим среднедушевой доход в семье ниже прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ. Она регулируется нормативными актами субъектов РФ (Федеральный закон «О государственной социальной помощи» от 16 июля 1999 г.).

Социальная поддержка предоставляется гражданам вне зависимости от уровня их дохода, если они нуждаются в ней в силу состояния здоровья, наличия заслуг перед обществом и государством или иных причин.

Законодательство о социальной защите населения развивается по двум основным направлениям:

  1. регулирование отдельных форм социальной защиты (например, пенсионного обеспечения, содействия занятости и т.д.);
  2. регулирование социальной защиты отдельных категорий граждан (инвалидов, ветеранов, жертв радиационных катастроф или политических репрессий и др.).

Полномочия органов местного самоуправления по вопросам, относящимся к обеим названным группам, зафиксированы в муниципальном законодательстве и (или) в законодательстве о социальной защите населения.

Интересно подчеркнуть, что Федеральный закон 1995 г. относил к вопросам местного значения обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения, а Федеральный закон № 131, дифференцированно регулируя вопросы местного значения для поселений, муниципальных районов и городских округов, не упоминает о мерах социальной поддержки. Но органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями в области предоставления тех или иных мер социальной поддержки.

Наиболее актуальными в условиях жилищно-коммунальной реформы являются полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов по предоставлению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, которые следует рассматривать как меру социальной поддержки. В связи с вступлением в силу Жилищного кодекса РФ они были наделены полномочиями по расчету субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и предоставления их гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством.

Правила предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг были утверждены постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. Право на субсидию возникает у граждан в случае, если их расходы на оплату жилья и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из размера региональных стандартов нормативной площади жилого помещения и стоимости жилищно-коммунальных услуг, превышают максимально допустимую долю расходов на данные цели в совокупном доходе семьи.

Финансирование субсидий осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ в порядке, установленном органами государственной власти субъекта РФ. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление государственного полномочия по предоставлению гражданам субсидий в пределах средств, которые были выделены муниципальным образованиям на эти цели из бюджета субъекта РФ. В случае применения органами местного самоуправления при расчете субсидий местных стандартов, отличных от установленных на региональном уровне, дополнительные расходы на предоставление субсидий финансируются за счет средств местного бюджета.

В г. Омске было создано муниципальное учреждение «Городской центр жилищных субсидий». С апреля по октябрь 2005 г. субсидии получили 32 026 семей на общую сумму 79 364 тыс. руб.

Право органов местного самоуправления устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан было предусмотрено в ст. 20 Федерального закона № 131 (в ред. Федерального закона № 199). Такие меры могут быть установлены за счет средств бюджета муниципального образования, причем вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование таких мер социальной поддержки не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не может служить основанием для выделения дополнительных финансовых ресурсов из других бюджетов бюджетной системы РФ. Поэтому право граждан на меры социальной поддержки, устанавливаемые муниципальными образованиями, не может рассматриваться как обеспеченное экономическими и юридическими гарантиями, а указанное полномочие органов местного самоуправления вряд ли реально повлияет на общий уровень социальной защищенности граждан.

Наиболее значимыми являются полномочия органов местного самоуправления в регулировании такой формы социальной защиты, как содействие занятости населения. Согласно ст. 7(2) Закона РФ от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в РФ» (в редакции Федерального закона № 199) органы местного самоуправления вправе участвовать в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет.

Таким образом, можно выделить две основные формы участия органов местного самоуправления в содействии занятости населения:

  1. участие в организации общественных работ;
  2. обеспечение временной занятости несовершеннолетних.

Под общественными работами понимается трудовая деятельность, как правило, имеющая социально-полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу (ст. 24 Закона РФ «О занятости населения»). К общественным работам не относится деятельность, связанная с необходимостью срочной ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций и требующая специальной подготовки работников, а также их квалифицированных и ответственных действий в кратчайшие сроки.

Целями организации общественных работ являются:

К основным видам общественных работ могут относиться: озеленение территорий, подсобные работы при строительстве жилья и объектов культурно-бытового назначения, ирригационные работы, строительство дорог и коммуникаций, отдельные виды неквалифицированных сельскохозяйственных работ, уход за престарелыми и инвалидами, обслуживание пассажирского транспорта, проведение мероприятий общественно-культурного значения и т.д.

Организация проведения общественных работ возлагается на органы службы занятости. Органы местного самоуправления могут участвовать в организации общественных работ с учетом целей их проведения. Как видно из приведенных выше положений законодательства о занятости, основные виды общественных работ связаны с реализацией потребностей населения соответствующей территории в тех или иных услугах. Причем некоторые из названных видов деятельности отнесены Федеральным законом № 131 к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа (в частности, строительство дорог и коммуникаций, создание условий для предоставления транспортных услуг и др.). Поэтому органы местного самоуправления заинтересованы участвовать в организации общественных работ совместно с органами службы занятости.

Положение об организации общественных работ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. (с изменениями от 20 декабря 2003 г.), предусматривает, что отношения между органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами службы занятости и организациями регулируются договорами о совместной деятельности по организации общественных работ, в которых фиксируются их права и обязанности, количество создаваемых рабочих мест, место проведения работ, сроки начала и окончания, уровень оплаты труда, порядок финансирования и т.д. Для подготовки предложений по организации общественных работ органы занятости анализируют ситуацию на рынке труда, выявляют спрос и предложение на участие в общественных работах, собирают необходимую информацию. После принятия соответствующего решения органы занятости направляют граждан, зарегистрированных в целях поиска работы, для участия в этих работах, информируют безработных об условиях участия в общественных работах, о льготах, предоставляемых организациям. При необходимости, на случай чрезвычайных ситуаций, массового роста безработицы, могут быть приняты специальные программы развития общественных работ.

Согласно ст. 7 (1) Закона «О занятости населения» (в ред. Федерального закона № 199) Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ полномочия по организации оплачиваемых общественных работ. Средства на их осуществление предусматриваются в виде субвенций из федерального бюджета. Правовое регулирование организации общественных работ может осуществляться нормативными актами субъектов РФ. Так, Закон Омской области «Об общественных работах в Омской области» от 1 апреля 1999 г. вслед за федеральным законодательством упоминает об участии органов местного самоуправления в договорах о совместной деятельности в этом направлении.

Характеризуя полномочия органов местного самоуправления в области организации общественных работ, следует разграничить названные работы и предусматриваемые ст. 17 Федерального закона № 131 социально значимые работы для муниципального образования. Возможность привлечения граждан к таким работам впервые закреплена в российском законодательстве. Органы местного самоуправления поселений и городских округов вправе привлекать граждан на добровольной основе к выполнению социально значимых работ в целях предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечения мер пожарной безопасности, создания условий для массового отдыха граждан, проведения мероприятий по охране общественного порядка и в некоторых иных случаях. Общественные и социально значимые работы различаются, во-первых, по целям и порядку их организации, во-вторых, по формам участия в них граждан. Участие в таких работах в отличие от общественных работ не оплачивается. Трудовое законодательство и законодательство о социальном страховании на граждан, привлекаемых к социально значимым работам, не распространяется. Тем не менее для предотвращения злоупотреблений со стороны органов местного самоуправления закон ограничивает время участия граждан в таких работах четырьмя часами один раз в три месяца.

Деятельность органов местного самоуправления в области организации временной занятости несовершеннолетних регулируется законодательством субъектов РФ. Так, в Омской области для координации усилий различных субъектов в этом направлении Указом губернатора области от 7 мая 2003 г. была создана областная межведомственная комиссия по организации оздоровления, отдыха и трудовой занятости несовершеннолетних, а также утверждено положение о ней. Ежегодно принимаются специальные нормативные акты по данному вопросу и в муниципальных образованиях. Например, постановлением главы Омского муниципального образования от 18 мая 2004 г. были подведены итоги такой работы за 2003 г. и намечены мероприятия на 2004 г. Летом 2003 г. органы местного самоуправления обеспечили функционирование временного молодежного центра занятости, при содействии которого на различные работы были трудоустроены 532 подростка. В г. Омске летом 2005 г. в трудовых отрядах работали 4190 человек. 3616 подростков были трудоустроены на временную работу в учреждениях социальной сферы. 2654 человека занимались благоустройством и озеленением придомовых территорий.

Закон о занятости населения в ст. 25 также предусматривает право органов местного самоуправления устанавливать квоты для трудоустройства граждан, особо нуждающихся в социальной защите, или резервирования отдельных видов работ (профессий) для трудоустройства таких граждан. Между тем в федеральном законодательстве названа только одна категория граждан, в интересах которой осуществляется квотирование рабочих мест — инвалиды. При этом согласно ст. 21 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в РФ» от 24 ноября 1995 г. квота устанавливается законодательством субъектов РФ. Так, Закон Тюменской области от 31 марта 2000 г. предусматривает, что квотирование осуществляется на основе договора, заключаемого между работодателем и органами местного самоуправления, который предусматривает, для каких категорий населения устанавливается квота, какие рабочие места будут им предоставляться. Устанавливается также ответственность сторон за невыполнение условий договора и источники финансирования. В Тюменской области квотирование осуществляется для более широкого круга лиц, включая не только инвалидов и несовершеннолетних, но и одиноких матерей, лиц, освободившихся из мест лишения свободы, беженцев и др. Решением Тюменской городской думы от 29 апреля 2003 г. был утвержден Порядок квотирования рабочих мест для граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы. Условия обеспечения рабочими местами таких граждан устанавливаются на основании трехсторонних договоров, заключаемых между Администрацией г. Тюмени, работодателями и городской службой занятости.

В качестве примера полномочий органов местного самоуправления в области социальной защиты отдельных категорий населения можно привести нормы Федерального закона «О социальной защите инвалидов». Так, согласно ст. 14 государство гарантирует инвалиду право на получение необходимой информации. Приобретение для муниципальных библиотек периодической, научной, учебно-методической, справочно-информационной и художественной литературы для инвалидов, в том числе издаваемой на магнитофонных кассетах и рельефноточечным шрифтом Брайля, является расходным обязательством органа местного самоуправления.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий создают инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) условия для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры (жилым, общественным и производственным зданиям, строениям и сооружениям, спортивным сооружениям, местам отдыха, культурно-зрелищным и другим учреждениям), а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации (включая средства, обеспечивающие дублирование звуковыми сигналами световых сигналов светофоров и устройств, регулирующих движение пешеходов через транспортные коммуникации).

Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования

Полномочия органов местного самоуправления в области образования устанавливаются как муниципальным законодательством, так и законодательством об образовании. Так, к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов отнесена организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам (подп. 11 п. 1 ст. 15 и подп. 13 п. 1 ст. 16 Федерального закона № 131). Исключение составляют полномочия по финансовому обеспечению образовательного процесса, которые отнесены к ведению субъектов РФ: обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, всех ступеней общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды. Нормативы таких расходов устанавливаются законами субъектов РФ.

Субъекты РФ должны обеспечить организацию предоставления указанных видов образования в учреждениях, которые находятся в их ведении. Расходы на содержание зданий и коммунальные расходы, связанные с реализаций общеобразовательных программ в муниципальных образовательных учреждениях, осуществляются из местных бюджетов. Например, летом 2005 г. в г. Омске на ремонтные работы в образовательных учреждениях около 65 млн руб. было привлечено из различных источников. Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ). Органы местного самоуправления устанавливают размер ежемесячной денежной компенсации на обеспечение книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями для педагогических работников муниципальных образовательных учреждений.

Основу образовательного законодательства Российской Федерации составляет Закон РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. Оно имеет многоуровневую структуру, включает федеральные нормативные акты и нормативные акты субъектов РФ. Федеральные законы в области образования должны содержать положения о разграничении компетенции и ответственности в рассматриваемой сфере федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В частности, в ст. 31 названного Закона закрепляются полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования, а именно:

  1. создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;
  2. обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
  3. учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования;
  4. опека и попечительство.

Органы местного самоуправления устанавливают порядок создания, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений и утверждения их уставов. При этом Закон об образовании устанавливает следующее правило: ликвидация сельского дошкольного образовательного или общеобразовательного учреждения допускается только с согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением. Норма направлена на обеспечение доступности образования для детей, проживающих в сельской местности.

В качестве учредителей образовательных учреждений органы местного самоуправления утверждают уставы, закрепляют за учреждениями права собственности — землю, здания, сооружения, имущество, оборудование, принадлежащие учредителю на праве собственности или арендуемые им у третьего лица (собственника). Земельные участки закрепляются за государственными и муниципальными образовательными учреждениями в бессрочное бесплатное пользование. Учредитель или органы местного самоуправления вправе приостановить предпринимательскую деятельность образовательного учреждения, если она идет в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом, до решения суда по этому вопросу.

Органы местного самоуправления осуществляют согласование годовых календарных учебных графиков общеобразовательных учреждений. После утверждения учебного плана и учебного графика гражданского образовательного учреждения его не вправе изменять ни органы государственной власти, ни органы управления образованием, ни органы местного самоуправления.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в рассматриваемой сфере устанавливаются законами названых субъектов. Например, Закон города Москвы «О развитии образования в городе Москве» от 20 июня 2001 г. к полномочиям органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований относит, например: участие в хозяйственном, материально-техническом обеспечении деятельности государственных образовательных учреждений, находящихся на территории муниципального образования, а также изыскание и направление внебюджетных средств на эти цели; участие в списочном учете детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих общеобразовательные программы.

В Российской Федерации наряду с государственными могут создаваться и действовать муниципальные органы управления образованием — по решению соответствующих органов местного самоуправления. Их полномочия устанавливаются нормативными актами субъектов РФ и муниципальными нормативными актами. Отдельные полномочия муниципальных органов управления образованием упоминаются и в федеральном законодательстве, например о лицензировании образовательной деятельности. Экспертная комиссия для проведения лицензионной экспертизы создается уполномоченным органом исполнительной власти по заявлению учредителя. В нее на паритетных началах входят представители государственного органа управления образованием, соответствующего органа местного самоуправления и (или) местного (муниципального) органа управления образованием, действующих образовательных учреждений, общественности. Предметом и содержанием экспертизы является установление соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением, государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов.

Местный орган управления образованием дает согласие на оставление общеобразовательного учреждения обучающимся, достигшим возраста 15 лет, до получения им основного общего образования. По решению органа управления образовательного учреждения за совершение противоправных действий, грубые и неоднократные нарушения устава образовательного учреждения допускается исключение обучающихся, достигших возраста 14 лет. Такое решение в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей), принимается с согласия органов опеки и попечительства. Образовательное учреждение обязано в трехдневный срок проинформировать органы местного самоуправления об исключении обучающегося с тем, чтобы они совместно с родителями (законными представителями) исключенного в месячный срок приняли меры, обеспечивающие его трудоустройство или продолжение обучения в другом образовательном учреждении.

Специальным законом на федеральном уровне регулируется система высшего и послевузовского образования. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. Полномочия органов местного самоуправления в области высшего образования были расширены Федеральным законом № 199. Правовое регулирование названных видов образования осуществляется не только нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов, но и муниципальными нормативными актами. Органам местного самоуправления городских округов было предоставлено право создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений. Финансирование образовательной деятельности муниципальных высших учебных заведений осуществляется органами местного самоуправления городских округов, в ведении которых находятся эти учреждения, за счет средств местного бюджета в соответствии с государственными заданиями (контрольными цифрами) на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации работников. В создаваемом или реорганизуемом муниципальном высшем учебном заведении до формирования ученого совета устав утверждается исполнительно-распорядительным органом городского округа на срок не более чем один год. Трудовой договор с ректором такого вуза заключается на тот же срок.

Органы местного самоуправления осуществляют согласование при решении вопроса о создании на соответствующей территории филиалов федеральных государственных высших учебных заведений. Если в их ведении находятся высшие учебные заведения, они имеют право заключать соглашения с соответствующими органами управления образованием иностранных государств о подготовке, переподготовке и повышении квалификации иностранных граждан в Российской Федерации. Органы местного самоуправления городских округов могут устанавливать для научно-педагогических работников муниципальных высших учебных заведений и научно-педагогических работников муниципальных научных учреждений (организаций), гарантии создания условий для повышения квалификации.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере культуры, физической культуры и спорта

Гармоничное развитие личности невозможно без доступа к ценностям культуры, формирования и реализации принципов здорового образа жизни. Органы местного самоуправления наделены значительным объемом полномочий в области культуры, а также физической культуры и спорта.

Федеральный закон № 199 существенно расширил круг полномочий органов местного самоуправления в области культуры. Соответствующие изменения были внесены как в Федеральный закон № 131, так и в Основы законодательства РФ «О культуре» от 9 октября 1992 г. и ряд других законодательных актов в данной сфере.

Статья 40 Основ законодательства о культуре была изложена в новой редакции и теперь содержит дифференцированный перечень полномочий органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов. Все названные органы вправе осуществлять:

Полномочия органов местного самоуправления, названные выше, конкретизируются в специальных законодательных актах федерального и регионального уровней. Приведем несколько примеров. Федеральный закон «О библиотечном деле» от 29 декабря 1994 г. предусматривает право органов местного самоуправления учреждать библиотеки. Муниципальные библиотеки названы одним из основных видов библиотек. Органы местного самоуправления могут осуществлять регистрацию частных собраний документов, которые включают особо значимые издания и коллекции, отнесенные к памятни-кам истории и культуры. Регистрация таких собраний дает владельцу право на поддержку со стороны государства для обеспечения их сохранности.

Органы местного самоуправления поселений, являющихся административными центрами муниципальных районов, и органы местного самоуправления городских округов могут присваивать ведущей универсальной библиотеке статус центральной районной (городской) библиотеки. Центральная библиотека обязана формировать, хранить и предоставлять пользователям наиболее полное универсальное собрание документов в пределах обслуживаемой территории, организовывать взаимоиспользование библиотечных ресурсов и оказывать методическую помощь библиотекам. Статус центральных муниципальных библиотек регулируется также законами и иными нормативными актами субъектов РФ. Так, Закон Омской области «О библиотечном деле в Омской области» от 16 июля 1996 г. предусматривает, что органы местного самоуправления Омской области могут учреждать специальные центральные муниципальные библиотеки по обслуживанию особых групп пользователей библиотек (детского и юношеского возраста, слепых и слабовидящих и других). В 2005 г. в Центральной городской библиотеке г. Омска совместно с новосибирской областной библиотекой были реализованы проекты для незрячих и слабовидящих «Ориентиры доступного мира». За семь месяцев 2005 г. обновление библиотечного фонда муниципальных библиотек города Омска составило 2200 тыс. экземпляров.

Полномочия органов местного самоуправления в области поддержки народных художественных промыслов должны быть конкретизированы в Федеральном законе «О народных художественных промыслах» от 6 января 1999 г. Названные промыслы представляют собой одну из форм народного творчества, деятельность по созданию художественных изделий утилитарного и (или) декоративного назначения, осуществляемая на основе коллективного освоения и преемственного развития традиций народного искусства в определенной местности. Субъекты РФ устанавливают места традиционного бытования народных художественных промыслов. Земли, на которых расположены данные места, могут быть отнесены к землям историко-культурного назначения. На территории Омской области указанные вопросы решаются в порядке, предусмотренном Законом Омской области «О народных художественных промыслах в Омской области» от 5 мая 2004 г., а также принятыми на его основе нормативными актами.

Отдельные полномочия органов местного самоуправления устанавливает Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 г. В частности, муниципальными нормативными актами может устанавливаться порядок финансирования мероприятий по сохранению, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия за счет средств, получаемых от использования находящихся в муниципальной собственности объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр. Порядок включения объектов культурного наследия в единый реестр определяется названным федеральным законом. Объект культурного наследия, имеющий местное значение, включается в реестр в порядке, предусмотренном законом субъекта РФ.

Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции вправе устанавливать льготную арендную плату и ее размеры в отношении объектов культурного наследия, находящихся в муниципальной собственности. Для заключения договора аренды необходимо охранное обязательство пользователя, которое может оформляться местной администрацией муниципального образования. Органы местного самоуправления, уполномоченные в области охраны объектов культурного населения, вправе организовывать историко-культурный заповедник и определять его границы на основании опорного плана и прочих необходимых документов.

Федеральный закон № 131 относит к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов обеспечение условий для развития на соответствующих территориях физической культуры и спорта, организацию проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий.

Названные полномочия конкретизируются в Федеральном законе «О физической культуре и спорте» от 29 апреля 1999 г., который предусматривает взаимодействие различных органов и организаций в данной сфере. Его участниками названы и органы местного самоуправления. Одним из основных направлений такого взаимодействия можно считать совместную реализацию федеральных программ развития физической культуры и спорта, а также разработку аналогичных региональных программ совместно с органами местного самоуправления. В этих программах может предусматриваться: повышение качества физического воспитания в дошкольных и иных образовательных учреждениях, детских оздоровительных, молодежных и спортивных лагерях; вовлечение граждан в систематические занятия физической культурой и спортом; пропаганда знаний об эффективности использования физических упражнений в профилактике и лечении заболеваний и совершенствование врачебного контроля за гражданами, занимающимися физической культурой и спортом; расширение и реконструкция действующих и строительство новых спортивных сооружений и т.д.

Муниципальные программы развития физической культуры и спорта могут предусматривать создание условий для занятий физической культурой граждан по месту жительства и в местах массового отдыха. Например, в г. Омске в 2005 г. в рамках программы «Спортивный город» создано более 40 дворовых мини-стадионов. Ежегодно открывается 10—15 спортивных площадок в разных административных округах, стоимость каждой из которых составляет от 500 тыс. до 1,5 млн руб. В городе получил развитие массовый спорт. В сентябре 2005 г. на старт «Кросса наций» вышли 25 тыс. человек.

Немаловажным является применение механизмов социального партнерства в области содействия физической культуре и спорту: эти вопросы могут включаться в соглашения по социальным проблемам и охране труда. Инициатива такого рода может исходить от органов местного самоуправления. Организации, расположенные на территории соответствующего муниципального образования, при исчислении им налога, подлежащего уплате в местный бюджет, могут освобождаться от уплаты части налога, поступающей на создание, содержание спортивных сооружений, а также на проведение массовых спортивных мероприятий.

Органы местного самоуправления с участием органов исполнительной власти субъектов РФ в области образования, физической культуры и спорта имеют право вводить дополнительные учебные и внеучебные физкультурно-спортивные занятия в дошкольных и других образовательных учреждениях. Образовательные учреждения профессионального образования в области физической культуры и спорта, созданные органами местного самоуправления, финансируются из местного бюджета.

Федеральное законодательство закрепляет права спортсменов-любителей (физкультурников), реализация которых осуществляется посредством установления соответствующих обязанностей иных субъектов, в том числе органов местного самоуправления и создаваемых ими организаций. В частности, им предоставлено право бесплатно пользовать муниципальными физкультурно-оздоровительными и спортивными сооружениями в период спортивных соревнований; получать денежную компенсацию по основному месту работы, службы, учебы, если это предусмотрено нормативными правовыми актами органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, другие органы и организации, могут выплачивать за счет собственных бюджетов ежемесячное денежное содержание выдающимся спортсменам — олимпийским чемпионам, чемпионам мира и Европы, имеющим почетные звания, входящим или входившим в состав сборных команд Российской Федерации либо сборных команд СССР по различным видам спорта, их тренерам.

Органам местного самоуправления могут принадлежать физкультурно-оздоровительные, спортивные и спортивно-технические сооружения местного значения. Содержание и ремонт таких сооружений по месту жительства граждан, организация массовых спортивных мероприятий, оплата труда работников физкультурно-спортивных организаций, проводящих занятия с жителями микрорайонов или поселков, осуществляются в порядке, определенном муниципальными правовыми актами. Органы местного самоуправления могут регулировать цены за посещение спортивных соревнований, аренду спортивных сооружений, находящихся в их собственности, продажу абонементов гражданам на пользование такими сооружениями, разрешать проводить в муниципальных спортивных сооружениях занятия бесплатно или на льготных условиях для детей дошкольного возраста, детей малообеспеченных и многодетных семей, а также для обучающихся в образовательных учреждениях, пенсионеров, инвалидов.

Компетенция органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта устанавливается также нормативными актами субъектов РФ. Так, Закон Омской области «О физической культуре и спорте в Омской области» от 11 июля 1995 г. наделяет органы местного самоуправления полномочиями по формированию местных бюджетов в части финансирования развития физической культуры и спорта, разработке и принятию местных нормативов финансирования физической культуры и спорта; разработке и реализации муниципальных программ поддержки и развития физической культуры и спорта; осуществлению деятельности по развитию массовых форм организации физкультурно-спортивной работы по месту жительства населения; управлению объектами муниципальной собственности в сфере физической культуры и спорта; созданию, реорганизации и ликвидации муниципальных физкультурных и спортивных организаций, органов управления в сфере физической культуры и спорта.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере здравоохранения

Основы законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» (далее — Основы) содержат ряд норм общего характера, отражающих полномочия органов местного самоуправления в области здравоохранения. Так, в числе основных принципов охраны здоровья граждан ст. 2 называет ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления и некоторых иных субъектов за обеспечение прав граждан в рассматриваемой области. Согласно ст. 3 Основы регулируют отношения граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан. Основы предусматривают нормотворческие полномочия органов местного самоуправления в области охраны здоровья и устанавливают, что муниципальные нормативные правовые акты не должны ограничивать права граждан в области охраны здоровья, установленные федеральным законодательством.

Законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан, являясь многоуровневым как по федеративной, так и по иерархической структуре, призвано решать задачи по определению ответственности и компетенции Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления по вопросам охраны здоровья граждан, а также осуществлять правовое регулирование в рассматриваемой области, включая регулирование муниципальной системы здравоохранения.

Статья 8 Основ закрепляет компетенцию органов местного самоуправления в вопросах охраны здоровья населения, относя к их ведению:

Органы местного самоуправления обязаны регулярно информировать население, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих. Эта обязанность корреспондирует закрепленному в ст. 19 Основ праву граждан на информацию о факторах, влияющих на здоровье (о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, рациональных нормах питания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам и т.д.).

Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать санитарно-гигиеническое образование и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения. Согласно Федеральному закону «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. они в пределах своих полномочий обязаны способствовать соблюдению санитарно-эпидемиологических требований в отношении водных объектов, атмосферного воздуха в городских и сельских поселениях. Органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в тесном взаимодействии с органами санитарно-эпидемиологического надзора и осуществляют взаимный обмен информацией, необходимой для достижения санитарно-эпидемиологического благополучия населения соответствующих территорий.

В случае необходимости на основании предложений органов, осуществляющих санитарно-эпидемиологический надзор, органы местного самоуправления могут вводить дополнительные показания к проведению медицинских осмотров работников. Предложения и предписания органов санитарно-эпидемиологического надзора могут служить основанием для принятия органами местного самоуправления решений о введении или отмене ограничительных мероприятий (карантина) в целях предупреждения распространения инфекционных заболеваний. Органы местного самоуправления обладают нормотворческими полномочиями в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия граждан. При этом муниципальные нормативно-правовые акты не должны противоречить санитарным правилам.

Реализация полномочий органов местного самоуправления в области здравоохранения осуществляется посредством формирования и функционирования муниципальной системы здравоохранения. К ней могут относиться муниципальные органы управления здравоохранением, а также находящиеся в муниципальной собственности медицинские, фармацевтические и аптечные организации, которые являются юридическими лицами.

Финансовое обеспечение деятельности организаций муниципальной системы здравоохранения является расходным обязательством муниципального образования. Оказание медицинской помощи в организациях муниципальной системы здравоохранения (в частности, первичной) может также финансироваться за счет средств обязательного медицинского страхования и других источников.

Органы местного самоуправления названы в Законе РФ «О медицинском страховании граждан в РФ» от 28 июня 1991 г. страхователями в отношении неработающего населения. Но с 1 января 2005 г. названные полномочия закреплены за органами государственной власти субъектов РФ. Уплата страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения является расходным обязательством субъекта РФ (ст. 6 Основ). Но фактически в большинстве субъектов РФ полномочия страхователя в отношении указанной категории населения выполняли орган местного самоуправления. В современных условиях можно сделать вывод о том, что органы местного самоуправления могут быть наделены такими государственными полномочиями с одновременным обеспечением их необходимыми финансовыми ресурсами.

Органы местного самоуправления обеспечивают организацию первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, включая предоставление указанным медицинским организациям лекарственных и иных средств, изделий медицинского назначения, иммунобиологических препаратов и дезинфекционных средств, а также донорской крови и ее компонентов. Они также обязаны организовать оказание медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов и скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), обеспечить доступность названных видов медицинской помощи и соблюдение стандартов ее качества.

Указанные положения Основ требуют конкретизации с учетом положений муниципального законодательства. Федеральный закон № 131 относит организацию оказания названных видов медицинской помощи к вопросам местного значения муниципальных районов (подп. 12 п. 1 ст. 15) и городских округов (подп. 14 п. 1 ст. 16). Поэтому положения Основ следует толковать в системе с указанными нормами Федерального закона № 131.

Первичная медико-санитарная помощь является основным, доступным и бесплатным для каждого гражданина видом медицинского обслуживания. Она включает в себя лечение наиболее распространенных болезней, а также травм, отравлений и других неотложных состояний; проведение медицинской профилактики важнейших заболеваний; санитарно-гигиеническое образование и другие мероприятия. Этот вид медицинской помощи обеспечивается учреждениями муниципальной системы здравоохранения. Аналогично решается вопрос об организации оказания медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов. Финансовое обеспечение мероприятий по оказанию названных видов медицинской помощи является расходным обязательством муниципального образования. В г. Омске в 2005 г. во всех женских консультациях были установлены аппараты ультразвуковой диагностики. В строительство нового родильного дома вложено 20 млн руб.

В компетенцию органов местного самоуправления входит организация оказания гражданам скорой медицинской помощи. Она оказывается при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства (при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях) учреждениями и подразделениями скорой медицинской помощи государственной или муниципальной системы здравоохранения. Порядок оказания скорой медицинской помощи утвержден Приказом Минздравсоцразвития РФ от 1 ноября 2004 г. Финансовое обеспечение мероприятий по оказанию скорой медицинской помощи (за исключением специализированной санитарно-авиационной) является расходным обязательством муниципального образования. Так, в г. Омске в 2005 г. для станций скорой медицинской помощи было закуплено 20 автомобилей «ГАЗель-32-214» и 10 автомобилей «Волга» ГАЗ 3186-02. Автомобили укомплектованы необходимой аппаратурой, медикаментами, рацией. Стоимость техники составляет 19 млн руб.

Указанные полномочия органов местного самоуправления находят свое закрепление в ежегодно утверждаемых Правительством РФ программах государственных гарантий обеспечения граждан бесплатной медицинской помощью. Программа государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи в 2006 г. была утверждена постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. Она содержит соответствующие положения, касающиеся организации первичной медицинской помощи, медицинской помощи женщинам во время беременности, родов и в послеродовый период, а также скорой медицинской помощи за счет средств местных бюджетов.

Полномочия органов местного самоуправления в области здравоохранения закрепляются и в других законодательных актах специального характера, регулирующих оказание отдельных видов медицинской помощи. В частности, согласно Закону РФ «О донорстве крови и ее компонентов» от 9 июня 1993 г. органы местного самоуправления вправе в пределах своей компетенции и имеющихся средств устанавливать дополнительные меры социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России». Полномочия по осуществлению контроля в области предупреждения распространения ВИЧ-инфекции предоставлены органам местного самоуправления Федеральным законом «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» от 30 марта 1995 г. Полномочия органов местного самоуправления фиксируются и в нормативных актах субъектах РФ. Например, Закон Омской области «О профилактике наркомании и токсикомании на территории Омской области» от 1 июля 1999 г. относит к компетенции органов местного самоуправления разработку и реализацию соответствующих муниципальных программ; координацию деятельности организаций, реализующих следующие программы; развитие социальной сферы (муниципального здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта); создание муниципальных организаций, осуществляющих профилактическую, коррекционную, воспитательную работу с гражданами, страдающими наркоманией и токсикоманией; создание, поддержку и развитие системы специального и коррекционного образования, системы психологической реабилитации; содействие развитию и поддержка антинаркотической пропаганды; создание муниципальных реабилитационных центров и отделений, рассчитанных на длительное пребывание в них пациентов, страдающих наркоманией и токсикоманией и т.д.

Одним из основных вопросов, относящихся к компетенции органов местного самоуправления в сфере здравоохранения, является регулирование социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения (ст. 63 Основ). Как и в отношении других категорий работников муниципальных учреждений, для них системы заработной платы, размеры тарифных ставок, окладов и иных выплат устанавливаются муниципальными нормативными актами. Органы местного самоуправления устанавливают, кроме того, тарифную систему оплаты труда работников муниципальных учреждений (включая медицинские) и порядок ее применения (ст. 135 и 143 Трудового кодекса РФ). Для медицинских, фармацевтических и иных работников муниципальной системы здравоохранения, работа которых связана с угрозой их жизни и здоровью, устанавливается обязательное страхование в соответствии с перечнем должностей, утверждаемым Правительством РФ. Размер и порядок обязательного страхования для работников муниципальных организаций здравоохранения, работа которых связана с угрозой их жизни и здоровью, устанавливаются органами местного самоуправления.

В случае гибели работников муниципальной системы здравоохранения при исполнении ими трудовых обязанностей или профессионального долга во время оказания медицинской помощи или проведения научных исследований семьям погибших выплачивается единовременное денежное пособие. Размер такого пособия устанавливается органами местного самоуправления.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг

К вопросам местного значения поселения (подп. 22 п. 1 ст. 14 Федерального закона № 131) относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Аналогичное полномочие предоставлено городским округам подп. 23 п. 1 ст. 16 данного закона. В ведении муниципального района находится содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг (подп. 17 п. 1 ст. 15).

Названные полномочия органов местного самоуправления раскрываются в Федеральном законе «О погребении и похоронном деле» (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122). Впервые на законодательном уровне были установлены гарантии погребения с учетом прижизненного волеизъявления лица и пожелания его родственников. Закон «О погребении и похоронном деле» закрепляет также гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умерших, достаточно подробно регулирует вопросы по организации мест погребения с учетом требований земельного, экологического и санитарного законодательства. Он устанавливает основы похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.

Органам местного самоуправления принадлежат полномочия по организации и содержания мест погребения, установлению порядка предоставления ритуальных услуг, определению стоимости гарантированного перечня услуг по погребению и др.

Решение о создании мест погребения принимают органы исполнительной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления, на территориях которых они создаются. Предложения по организации мест погребения могут быть внесены собраниями (сходами) граждан, проживающих в сельских поселениях, если это предусмотрено уставом муниципального образования. В Законе приводится классификация мест погребения:

Отвод земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, на основании проектной документации, утвержденной в установленном порядке. Размер бесплатно предоставляемого участка земли для погребения умершего на территориях кладбищ (за исключением Федерального военного мемориального) устанавливается органом местного самоуправления таким образом, чтобы гарантировать погребение на этом же участке земли умершего супруга или близкого родственника.

Правила содержания мест погребения устанавливаются органами местного самоуправления. На них, кроме того, возлагается обязанность в случае нарушения санитарных и экологических требований приостановить или прекратить деятельность на месте погребения и принять меры по устранению допущенных нарушений и ликвидации неблагоприятного воздействия на окружающую природную среду и здоровье человека, а также по созданию нового места погребения.

Общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Они находятся в ведении органов местного самоуправления. Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления. В ведении органов местного самоуправления могут находиться также вероисповедальные кладбища, которые предназначены для погребения умерших одной веры. В этом случае порядок деятельности вероисповедальных кладбищ определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими религиозными объединениями. Деятельность общественных и вероисповедальных кладбищ на территориях сельских поселений может осуществляться гражданами самостоятельно.

Законодательство предусматривает возможность осуществления погребения путем предания огню, т.е. кремации с последующим захоронением урны с прахом. В этих целях органами местного самоуправления создаются крематории и определяется порядок их деятельности. Для захоронения урн с прахом создаются стены скорби, которые могут находиться в ведении органов местного самоуправления.

Воинские, военные мемориальные кладбища, а также воинские захоронения в братских и индивидуальных могилах на общих кладбищах и вне кладбищ могут находиться в ведении органов местного самоуправления. Порядок их деятельности определяется органами исполнительной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления.

Перед проведением любых работ на территориях, где ранее велись боевые действия либо располагались места заключения жертв массовых репрессий, необходимо провести обследование местности в целях выявления возможных неизвестных захоронений. В случае их обнаружения органы местного самоуправления обязаны их обозначить и зарегистрировать, при необходимости произвести перезахоронение останков погибших.

Места погребения подлежат сносу и могут быть перенесены только по решению органов местного самоуправления в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий.

Одним из основных полномочий органов местного самоуправления районов, поселений и городских округов в рассматриваемой сфере является организация похоронного дела, которая предполагает создание специализированных муниципальных служб по вопросам похоронного дела. Эти службы осуществляют погребение умерших и оказание необходимых ритуальных услуг. Порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления. Например, решением Омского городского совета от 20 октября 2004 г. № 209 были утверждены Требования к специализированной службе по вопросам похоронного дела, а также Положение о порядке деятельности муниципальных кладбищ в г. Омске, о порядке создания семейных захоронений и ряд других нормативных актов. В соответствии со ст. 27 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» при органах местного самоуправления могут быть созданы попечительские (наблюдательные) советы для осуществления общественного контроля за деятельностью в сфере похоронного дела. Так, в городе Омске попечительский совет создан из представителей религиозных, культурных и других организаций, оказывающих спонсорскую поддержку специализированным службам. Он выполняет координирующие и контролирующие функции.

Органы местного самоуправления наряду с иными органами и организациями обязаны оказывать содействие в исполнении волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения в случае его смерти в ином населенном пункте. Такое содействие выражается в помощи лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего и оплатить связанные с погребением расходы, в получении справки о смерти, разрешения на перевозку тела (останков) умершего, а также проездных документов.

Погребение гражданина, умершего дома, на улице или в ином месте, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела после установления его личности органами внутренних дел в течение трех суток после выяснения причины смерти. Погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, осуществляется специализированной службой с согласия указанных органов на специальных участках общественных кладбищ. В этих случаях сверх общеустановленного перечня ритуальных услуг бесплатно предоставляется такая услуга, как облачение тела. Стоимость погребения указанных категорий граждан определяется органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ определяют стоимость услуг, входящих в гарантированный перечень услуг по погребению. Органы местного самоуправления устанавливают также требования, предъявляемые к качеству ритуальных услуг.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере молодежной политики

Федеральный закон № 131 в редакции Федерального закона № 199 относит к вопросам местного значения поселения и городского округа организацию и осуществлению мероприятий по работе с детьми и молодежью. Для муниципального района вопросами местного значения являются такие же мероприятия межпоселенческого характера. Отношения в указанной сфере регулируются нормативными актами субъектов РФ. Так, Закон Омской области «О молодежной политике на территории Омской области» от 13 марта 1996 г. содержит следующее определение: молодежная политика — совокупность принципов и норм, которыми руководствуются органы государственной власти Омской области и органы местного самоуправления Омской области в своей деятельности в отношении детей и молодежи, а также деятельность названных органов, направленная на создание правовых, экономических и организационных условий для самореализации личности молодого человека и развития молодежных и детских объединений. К компетенции органов местного самоуправления Омской области в рассматриваемой сфере относятся: формирование местных бюджетов в части финансирования молодежной политики на территории соответствующих муниципальных образований; разработка и принятие местных нормативов финансирования молодежной политики; разработка и реализация соответствующих муниципальных программ; создание, реорганизация и ликвидация уполномоченных органов местного самоуправления в сфере молодежной политики и муниципальных учреждений, осуществляющих деятельность в этой сфере.

Согласно Федеральному закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. органы местного самоуправления участвуют в осуществлении соответствующих видов деятельности. Более того, одним из принципов функционирования рассматриваемой системы является государственная поддержка деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Органы местного самоуправления выполняют функции органов опеки и попечительства и в этом качестве дают в установленном порядке согласие на перевод детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из одного образовательного учреждения в другое либо на изменение формы обучения до получения ими основного общего образования, а также на исключение таких лиц из любого образовательного учреждения. Они участвуют в пределах своей компетенции в проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, осуществляют меры по защите личных и имущественных прав несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.

Органы по делам молодежи и учреждения органов по делам молодежи (включая муниципальные) участвуют в разработке и реализации целевых программ по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, осуществляют организационно-методическое обеспечение и координацию деятельности находящихся в их ведении социальных учреждений, клубов и иных учреждений, оказывают содействие детским и молодежным общественным объединениям, участвуют в организации отдыха, досуга и занятости несовершеннолетних. Например, летом 2005 г. в г. Омске были трудоустроены 592 подростка из многодетных семей, 1685 подростков из неполных и малообеспеченных семей, 268 детей-сирот и 102 подростка, состоящих на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних.

Перечень полномочий органов местного самоуправления в социально-культурной сфере является открытым. Органы местного самоуправления наделены также иными полномочиями в социально-культурной сфере. Названные полномочия предусмотрены специальными законодательными актами, которые детализируют соответствующие положения муниципального законодательства. Согласно Федеральному закону № 131 органы местного самоуправления поселения, муниципального района, городского округа вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Для этого необходимо наличие доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Контрольные вопросы

  1. Какими полномочиями обладают органы местного самоуправления в сфере социальной защиты населения?
  2. Каковы полномочия органов местного самоуправления в сфере образования?
  3. Какими полномочиями органов местного самоуправления в сфере культуры, физической культуры и спорта?
  4. Что входит в полномочия органов местного самоуправления в сфере здравоохранения?
  5. Каковы полномочия органов местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг?
  6. Какие полномочия имеют органы местного самоуправления в сфере молодежной политики?

Решите казусы

Администрация муниципального района решила организовать общественные работы по следующим направлениям: заготовка и хранение сельскохозяйственной продукции, уход за престарелыми, строительство моста, разведение домашней птицы для муниципальной столовой. Участникам общественных работ выплачивался временный заработок и шел трудовой стаж. Правильно ли администрация муниципального района ор-ганизовала общественные работы?

Федеральным законодательством учителям установлена ежемесячная денежная компенсация на книгоиздательскую продукцию и печатные издания. Обязанность по ее выплате возлагается на учредителей школы. Компенсация не была выплачена работникам средней школы. По требованию учителей местная администрация указала, что учредителем школы является ее подразделение — отдел народного образования. Это означает, что местная администрация прекращает осуществлять полномочия по управлению данной школой, в том числе по ее финансированию. Как учителям получить компенсацию?

Прокурор района обжаловал в судебном порядке постановление главы администрации района о закрытии яслей-сада. Помещение, в котором располагались ясли-сад, было сдано районной администрацией в аренду общественному объединению. Решите дело.

Постановлением главы города утверждено положение об обязательном квотировании рабочих мест для женщин, имеющих детей-инвалидов в возрасте до 18 лет на всех предприятиях города со среднесписочной численностью работающих не менее 35 человек. Квота была установлена в размере 3% среднесписочного состава. Оцените правомерность данного акта.

Иностранному гражданину городской администрацией была продана картина Карла Брюллова, находящаяся в местном музее изобразительных искусств. Вырученные деньги направлены на постройку нового здания детского дома. Законна ли данная сделка?