Муниципальное право России (Костюков А.Н.) » Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка

Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка

Содействие правоохранительным органам со стороны местного самоуправления

На территории муниципальных районов и городских округов осуществляют свою деятельность правоохранительные органы. В их состав входят органы суда, прокуратуры, следственный аппарат органов внутренних дел, органы юстиции. По своему правовому статусу они независимы от какого-либо местного влияния.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий оказывают содействие правоохранительным органам в их работе. Они передают им в безвозмездное пользование здания, сооружения и помещения, находящиеся в муниципальной собственности, для размещения структурных подразделений и служб. На них возложена обязанность обеспечить медицинское, жилищное и социально-бытовое обслуживание служащих правоохранительных органов, проживающих на территории муниципального образования, за счет средств федерального бюджета.

В целях оказания содействия прокуратуре в осуществлении общего надзора органы местного самоуправления извещают соответствующего прокурора о дате и времени своего заседания, заблаговременно высылают ему проекты муниципальных правовых актов. Участие прокурора в заседаниях представительного органа муниципального образования и коллегий местной администрации позволяет ему уже на стадии рассмотрения и принятия правовых актов давать им юридическую оценку, предотвращать нарушения законности, оказывать правовую помощь депутатам и муниципальным служащим.

В соответствии с действующим законодательством прокуратура координирует деятельность органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, федеральной таможенной службы России по объединению их усилий в борьбе с преступностью. В порядке содействия прокуратуре в осуществлении координационной функции органы местного самоуправления предоставляют ей комплексные программы по борьбе с преступностью, наркоманией, детской беспризорностью, злоупотреблениями в сфере приватизации муниципального имущества.

Органы местного самоуправления создают условия для участия прокурора в рассмотрении представлений и протестов, внесенных им на вступившие в законную силу муниципальные правовые акты. Это помогает прокурору в реализации конституционной обязанности по обеспечению законности на территории муниципального образования, получать дополнительную информацию о нарушениях федеральных законов и законов субъекта Российской Федерации, определять совместно с депутатами представительного органа местного самоуправления пути их устранения и предупреждения. Так, участие прокуроров Пуровского района, городов Салехарда и Надыма Ямало-Ненецкого автономного округа в рассмотрении на заседаниях муниципальных советов своих представлений о незаконности закрепления в уставах муниципального района и городских округов полномочий по установлению административной ответственности и размеров штрафов дало возможность не только устранить нарушения законности, но и существенно улучшить содержание и редакцию уставов. В результате обсуждения представлений прокуратуры удалось непосредственно на заседаниях советов скорректировать действующие нормы уставов или сформулировать новые нормы, исключающие присвоение полномочий федеральных и региональных органов государственной власти муниципальными образованиями.

Исполнительные органов местного самоуправления муниципальных образований и городских округов содействуют судам общей юрисдикции: составляют списки присяжных заседателей. Списки составляются с учетом принципа равенства всех граждан перед законом и судом. Не допускаются какие-либо ограничения на включение граждан в списки присяжных заседателей в зависимости от социального происхождения, расы и национальности, имущественного положения, принадлежности к политическим партиям и общественным объединениям, пола и вероисповедания.

О завершении работы по составлению общих списков присяжных заседателей исполнительные органы местного самоуправления оповещают население и в течение двух недель допускают всех желающих к ознакомлению с этими списками, а также рассматривают поступающие заявления о внесении в них необходимых изменений. По письменному заявлению священнослужителей они исключаются из списков присяжных заседателей.

Особое место в системе судов общей юрисдикции занимают мировые судьи. Создание мировой юстиции в современной России сделало правосудие более доступным и приблизило его к населению, ускорило развитие федерализма в стране, повысило оперативность и динамичность судопроизводства, обеспечило его дальнейшую демократизацию. По своему назначению и роли в отправлении правосудия мировая юстиция стала ближе к местному самоуправлению, чем другие суды общей юрисдикции.

Взаимодействие между органами местного самоуправления и мировыми судьями строится на принципах защиты прав и свобод человека и гражданина на территории муниципальных образований. Однако оно осуществляется при строгом соблюдении самостоятельности мировой юстиции, независимости судей и их подчинения только Конституции РФ и законам.

Вместе с тем органы местного самоуправления должны создавать необходимые условия для работы мировых судей. Как показывает практика, они предоставляют мировым судьям служебные помещения, средства связи, оказывают коммунальные услуги, обеспечивают их жилой площадью, выделяют для их детей места в детских дошкольных учреждениях. Если мировые судьи проживают в сельской местности, то им предоставляются земельные участки из земель муниципального фонда для ведения подсобного хозяйства.

Органы местного самоуправления оказывают содействие органам и учреждениям Министерства юстиции РФ в осуществлении их функций. Они предоставляют министерствам и управлениям юстиции субъектов РФ документы, подтверждающие существование на территории муниципального образования не менее пятнадцати лет религиозной группы, для государственной регистрации ее в качестве религиозной организации и наделения правоспособностью юридического лица. На них возложена обязанность содействовать учреждениям по исполнению наказаний Министерства юстиции РФ в комплектовании квалифицированного состава кадров, создании условий для привлечения осужденных к труду, размещении муниципальных заказов по производству товаров массового спроса на предприятиях, расположенных в рабочих зонах учреждений.

Эффективной формой содействия учреждениям по исполнению наказаний Министерства юстиции РФ являются наблюдательные комиссии, которые начали создаваться в последние годы при исполнительных органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Они осуществляют контроль за соблюдением законности в местах лишения свободы, решают вопросы социальной защиты осужденных, занимаются трудовым и бытовым обустройством лиц, освободившихся из мест лишения свободы. Комиссии ведут прием осужденных, возбуждают ходатайства о помиловании или условно-досрочном освобождении, оказывают помощь в социальной реабилитации лиц, отбывших сроки наказания.

Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. устанавливает обязанность органов местного самоуправления оказывать содействие органам государственной власти и должностным лицам, осуществляющим борьбу с терроризмом. По решению органов местного самоуправления может быть усилена охрана зданий образовательных учреждений, поликлиник и больниц, муниципальных предприятий, рынков, средств коммунального транспорта, водозаборов, а также введено дополнительное патрулирование на улицах городов, в подземных переходах и т.п. Однако деятельность органов местного самоуправления по укреплению законности на территории муниципальных образований не сводится только к оказанию содействия правоохранительным органам Российской Федерации в осуществлении их функций. Они обеспечивают соблюдение законов, нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти, охрану прав и свобод граждан. На них возложен контроль за соблюдением муниципальных правовых актов всеми предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами и гражданами на территории каждого муниципального образования. Благодаря этому обеспечивается единство законности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Организация муниципальной милиции

В настоящее время охрану общественного порядка в стране, в том числе и на муниципальном уровне, обеспечивают федеральные и территориальные органы системы Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России). Среди них ведущая роль принадлежит милиции общественной безопасности, в состав которой входят различные структурные службы и подразделения. В зависимости от функционального назначения милицейских структур выделяются: дежурные части; участковые уполномоченные; подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД); отряды милиции особого назначения (ОМОН); специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке; подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел; патрульно-постовая служба; специализированные отделения дознания и другие подразделения.

Для выполнения своих функций милиция общественной безопасности наделена широкими полномочиями. Согласно ст. 9 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (в ред. 2005 г.) она обеспечивает личную и общественную безопасность, поддерживает общественный порядок, занимается выявлением, предупреждением и пресечением преступлений и административных правонарушений, раскрывает своими силами преступления, по делам о которых производство предварительного следствия необязательно, ведет розыск отдельных категорий лиц, оказывает помощь юридическим и физическим лицам в защите их прав и законных интересов.

Однако в ст. 132 Конституции РФ сформулирована правовая норма, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. В несколько иной редакции эта норма воспроизведена в Федеральном законе 2003 г., который относит организацию охраны общественного порядка силами муниципальной милиции к вопросам местного значения муниципального района и городского округа (ст. 15 и 16).

Анализ действующего законодательства и сложившейся практики местного самоуправления позволяет сделать вывод, что в настоящее время органы муниципальной власти осуществляют в сфере охраны общественного порядка лишь координационную функцию. В пределах своей компетенции они согласовывают деятельность подразделений милиции общественной безопасности, предприятий и организаций, расположенных на территории муниципальных образований, направляют их усилия на охрану общественного порядка с наименьшими затратами сил и средств. Реализуя полномочия по осуществлению координационной функции, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов совершают следующие юридически значимые действия:

  1. определяют задачи и разрабатывают меры по соблюдению на территории муниципальных образований законов, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению охраны прав и свобод граждан;
  2. формируют за счет средств собственных бюджетов дополнительную штатную численность милиции общественной безопасности;
  3. утверждают в должности начальников милиции общественной безопасности районного, городского отдела (управления) внутренних дел, участковых инспекторов милиции;
  4. Заслушивают отчеты начальников районных, городских органов внутренних дел о состоянии охраны общественного порядка на обслуживаемой территории;
  5. принимают предусмотренные законодательством меры по поддержанию общественного порядка во время проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, спортивных, зрелищных и других массовых мероприятий;
  6. участвуют в пределах своей компетенции в обеспечении безопасности дорожного движения, а также санкционируют размещение наружной рекламы на улицах (дорогах) городских и сельских населенных пунктов, а за их пределами — в полосе отвода и придорожной зоне автомобильных дорог;
  7. осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры по спасению людей, защите их жизни и здоровья, сохранению материальных ценностей, поддержанию порядка;
  8. во время рабочей забастовки принимают все зависящие от них меры для обеспечения общественного порядка, сохранности имущества юридических и физических лиц, а также для непрерывной работы машин и оборудования, остановка которых представляет угрозу жизни и здоровью людей;
  9. проводят в населенных пунктах регистрационный учет граждан, за исключением военных городков, закрытых и приграничных поселений;
  10. привлекают граждан, общественные объединения, предприятия и организации к охране общественного порядка.

В целях повышения эффективности координационной функции органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка создаются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также административные комиссии. Хотя эти комиссии действуют при исполнительных органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, тем не менее, не все они входят в структуру органов местного самоуправления.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав обеспечивают государственный подход к решению проблем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов. В соответствии с Федеральным законом «Об основах системы профилактики и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июля 1999 г. они согласовывают деятельность предприятий, учебных и воспитательных учреждений, где работают, учатся или отбывают наказание несовершеннолетние, в целях предупреждения безнадзорности и правонарушений и защите их прав. Наряду с этим комиссии рассматривают дела об административных правонарушениях подростков, а также дела в отношении родителей несовершеннолетних или лиц, их заменяющих (ст. 23.2 КоАП РФ).

Административные комиссии не включены действующим КоАП РФ в состав органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях (глава 23). Но они создаются в соответствии с законодательством субъектов РФ как органы охраны общественного порядка.

Правовую основу деятельности комиссий часто составляют нормы законов субъектов РФ об административной ответственности. Среди них наиболее распространенными являются законы об административной ответственности за правонарушения в жилищно-коммунальном хозяйстве, на муниципальном транспорте, в сфере благоустройства, озеленения и санитарного содержания городов, поселков и сельских населенных пунктов. В этом случае административные комиссии наделяются статусом юрисдикционных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесенных региональным законодательством к компетенции субъектов РФ. Комиссии формируются при исполнительных органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, которые координируют их деятельность по привлечению к ответственности лиц, совершивших административные правонарушения.

В качестве примера можно сослаться на Закон Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» от 31 декабря 2003 г. В нем сформулированы составы административных правонарушений по предметам ведения субъекта Российской Федерации, определены виды наказаний и предусмотрено создание административных комиссий, осуществляющих функцию применения мер административной ответственности (ст. 7).

Однако в ряде субъектов РФ создаются административные комиссии как органы местного самоуправления, не наделенные функциями административной юрисдикции, но осуществляющие свою деятельность в рамках законодательства о местном самоуправлении.

В тесном взаимодействии с органами милиции общественной безопасности они обеспечивают охрану общественного порядка на территории муниципальных образований, осуществляют защиту собственности от преступных посягательств, занимаются профилактикой правонарушений и правовым воспитанием населения. Такие комиссии сформированы при исполнительных органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в республиках Северного Кавказа. Они по существу являются организационно-правовой формой координации несоподчиненных органов охраны общественного порядка.

В состав комиссий обычно входят представители исполнительных органов местного самоуправления, милиции общественной безопасности, органов по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), общественных объединений граждан. Руководят их работой исполнительные органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Несмотря на достаточно широкую компетенцию органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по осуществлению координационной функции в сфере охраны общественного порядка на подведомственной территории, они тем не менее не реализуют свои полномочия по самостоятельному обеспечению охраны общественного порядка, предоставленные им Конституцией РФ и Федеральным законом 2003 г.

Такое ненормальное положение сложилось в связи с тем, что централизованное структурное построение системы МВД России не в полной мере отражает новые реалии федеративного устройства государства и фактически игнорирует наличие в стране одной из конституционных форм организации публичной власти — местного самоуправления. По этой причине до сих пор не сформирована муниципальная милиция, с помощью которой органы местного самоуправления муниципального района и городского округа должны организовать на подведомственной территории охрану общественного порядка (ст. 15 и 16 Федерального закона 2003 г.). Население муниципальных образований по существу лишено конституционного права самостоятельно обеспечивать охрану общественного порядка, личную и имущественную безопасность граждан, обстановку спокойствия для их проживания и отдыха.

Указом Президента РФ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г. № 802 дано поручение Правительству РФ разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка.

На основании данного Указа Правительство РФ внесло в порядке законодательной инициативы на рассмотрение Государственной Думы проект Федерального закона «Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации».

В соответствии с проектом закона муниципальной милицией являются органы местного самоуправления, призванные охранять в пределах своих полномочий общественный порядок на территории соответствующего муниципального образования (ст. 20). Создание, реорганизация и ликвидация органов муниципальной милиции осуществляются представительными органами местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований. Положение об органе муниципальной милиции принимается представительным органом на основе Типового положения, утверждаемого Правительством РФ, и подлежит государственной регистрации в федеральном органе исполнительной власти в области внутренних дел в порядке, установленном федеральным законом.

Штатная численность муниципальной милиции определяется представительным органом местного самоуправления в соответствии с нормативами, установленными Правительством РФ.

Руководитель органа муниципальной милиции назначается на должность главой муниципального образования по согласованию с представительным органом местного самоуправления. Его кандидатура подбирается из числа граждан, имеющих квалификационное свидетельство, высшее юридическое образование и опыт работы в правоохранительных органах России не менее пяти лет.

В проекте закона определена компетенция муниципальной милиции в сфере охраны общественного порядка. По характеру и объему полномочий она практически не отличается от компетенции милиции общественной безопасности (ст. 16).

В настоящее время в отдельных субъектах Российской Федерации создаются за счет средств местных бюджетов органы охраны общественного порядка, которые лишь по недоразумению называются муниципальной милицией. Они входят в структуру милиции общественной безопасности и подчинены вышестоящим органам внутренних дел. Все должности в них замещены не муниципальными, а государственными служащими.

Практика формирования муниципальной милиции в системе МВД России грубейшим образом нарушает нормы Конституции РФ и действующего законодательства о местном самоуправлении. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Они самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка на территории муниципальных образований, что гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 132 и 133). Организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа муниципальной милицией отнесена Федеральным законом 2003 г. к вопросам местного значения.

Сказанное позволяет сделать вывод, что формирование муниципальной милиции в системе МВД России противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальная милиция по своему правовому статусу может быть лишь одним из видов исполнительных органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Она не должна входить в систему органов государственной власти, в том числе и в систему МВД России. Порядок формирования муниципальной милиции, ее компетенция, структура и штатная численность могут быть определены уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Жесткая централизация в определении правового статуса муниципальной милиции, предусмотренная проектом Федерального закона «Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации», совершенно неуместна. Она не позволяет формировать муниципальную милицию с учетом природно-географических, экономических и криминологических особенностей муниципальных районов и городских округов России, их исторических, национальных и иных местных традиций.

По вопросу о конкретных моделях муниципальной милиции в научной литературе высказываются разные мнения. Одни ученые считают, что в России должна быть создана трехуровневая структура органов охраны общественного порядка: федеральная милиция, милиция субъектов РФ и муниципальная милиция. В этом случае на муниципальную милицию должны быть возложены практически все функции, осуществляемые сегодня федеральной милицией в муниципальных районах и городских округах. Структура муниципальной милиции будет тогда почти полностью совпадать со структурой районного, городского отдела (управления) внутренних дел.

При таком подходе на территории муниципальных районов и городских округов не будут создаваться государственные органы охраны общественного порядка. Муниципальная милиция будет обладать самостоятельностью и автономностью в обеспечении охраны общественного порядка на обслуживаемой территории, осуществлять свою деятельность обособленно от системы органов внутренних дел.

Другие ученые обосновывают позицию, согласно которой муниципальная милиция должна создаваться не вместо органов федеральной милиции на местах, а наряду с ними, в качестве самостоятельных структур охраны общественного порядка, входящих в систему исполнительных органов местного самоуправления. На нее могут быть возложены лишь отдельные функции охраны общественного порядка, выполняемые теперь милицией общественной безопасности. Одновременно потребуется четко разграничить компетенцию между федеральными и муниципальными органами охраны общественного порядка, обеспечить их тесное взаимодействие, наладить эффективный контроль за деятельностью несоподчиненных структур.

Богатый опыт формирования муниципальной полиции в зарубежных странах показывает, что любая из приведенных выше моделей может подойти и для России. Однако для практического решения вопроса о создании муниципальной милиции в нашей стране первая модель является предпочтительнее. Она не повлечет за собой формирование многочисленных координирующих органов, появление параллелизма и дублирования в деятельности федеральной и муниципальной милиции, не приведет к неоправданной затрате материальных и финансовых средств.

Многоуровневое построение полицейской системы с непосредственным подчинением ее структур исполнительным органам государственной и муниципальной власти показало свою эффективность в таких странах, как США, Германия, Франция, Италия, Япония. Оно не только разрушило монополизм в охране общественного порядка, но и стало одной из главных гарантий развития демократии. Граждане больше доверяют муниципальной полиции, активно помогают ей в охране общественного порядка, осуществляют в той или иной форме общественный контроль за ее деятельностью.

Формированием муниципальной полиции в зарубежных странах занимаются органы местного самоуправления. Полиция находится в их непосредственном подчинении, содержится за счет местного бюджета, функционирует в пределах четко определенной юрисдикции и выполняет задачи по обеспечению личной и имущественной безопасности населения муниципального образования. Представляя собой самостоятельную структуру, муниципальная полиция выполняет все основные функции по охране общественного порядка на местах. При этом исключается дублирование полицейских функций на муниципальном уровне. Так, например, муниципальная полиция Франции призвана обеспечивать охрану правопорядка, общественной безопасности, спокойствия и санитарии в пределах обслуживаемой территории. На нее возложены следующие функции:

Становление местного самоуправления в России позволяет использовать богатый зарубежный опыт для формирования муниципальной милиции. С его учетом следует как можно раньше создать муниципальную милицию, передав ей все службы и подразделения милиции общественной безопасности, за исключением отрядов милиции особого назначения (ОМОН) и специализированных подразделений ГИБДД. В законодательном порядке на нее целесообразно возложить практически все функции милиции общественной безопасности, предоставив для их осуществления необходимые полномочия, материальные и финансовые ресурсы. Видимо есть смысл последовать и рекомендательной норме Указа Президента РФ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г. и предусмотреть в уставах муниципальных образований выборность населением руководителей муниципальной милиции в муниципальных районах и городских округах.

Стремление отдельных ведомств России и впредь придерживаться экстенсивного пути развития органов внутренних дел посредством наращивания численности сотрудников милиции обречено на неудачу. Система органов внутренних дел страны вследствие своей громоздкости и бюрократичности уже в недалеком будущем может оказаться на грани потери управляемости. Остро встал вопрос от реформировании системы МВД России, создании муниципальной милиции, функции которой наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретной территории. Выполнение законодательных предписаний об организации охраны общественного порядка силами муниципальной милиции сделает полнокровным самоуправление в России, повысит личную и имущественную безопасность граждан, поднимет авторитет милиции в глазах населения.

Участие населения в охране общественного порядка

Проведение в России глубоких экономических и социальных реформ повлекло за собой не только положительные, но и отрицательные последствия. Одним из наиболее серьезных отрицательных последствий стало значительное ухудшение криминогенной ситуации в стране, резкое снижение уровня личной и имущественной безопасности, самая настоящая деградация общественного порядка. В этих условиях у населения муниципальных образований объективно возникла потребность в самоорганизации с целью охраны общественного порядка, обеспечения личной и имущественной безопасности. Вовлечение населения в охрану общественного порядка стало одной из важнейших задач местного самоуправления в России, смысл и назначение которого как раз и состоит в самостоятельном и под свою ответственность решении всех вопросов местного значения.

Правовую основу участия населения в охране общественного порядка составляют Конституции РФ, федеральные законы, указы президента РФ, законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты.

В ст. 30 Конституции РФ записано: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется» (ч. 1). Поскольку нормы Конституции РФ имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории России, то граждане могут беспрепятственно объединяться на их основе по интересам и целям, в том числе и для охраны общественного порядка.

Обобщение практики участия населения в охране общественного порядка на территории муниципальных образований России показало, что граждане активно используют свое конституционное право на объединение. За последние годы в стране созданы различные формирования населения по охране общественного порядка. Среди них наибольшее распространение получили:

Все перечисленные виды самодеятельных формирований граждан по охране общественного порядка относятся к местным общественным объединениям. Поэтому они могут в соответствии со ст. 14 Федерального закона «Об общественных объединениях» от 14 апреля 1995 г. осуществлять свою деятельность в границах муниципального образования, в тесном взаимодействии с органами местного самоуправления.

На уровне субъектов РФ принимаются законы и подзаконные нормативные правовые акты органов исполнительной власти по вопросам формирования и деятельности общественных объединений правоохранительной направленности. В их числе выделяются комплексные законы об участии населения в охране общественного порядка (г. Москва, Пермская, Белгородская, Смоленская, Липецкая и Рязанская области). Они определяют основные принципы и формы участия населения в охране общественного порядка, закрепляют задачи, порядок образования и полномочия специализированных общественных объединений, предусматривают меры поощрения и правовые гарантии граждан, принимающих участие в поддержании общественного порядка. Нормами законов проводится разграничение полномочий по руководству общественными объединениями правоохранительной направленности между органами местного самоуправления и администрациями предприятий и организаций, вне зависимости от форм собственности, при которых созданы соответствующие объединения.

Граждане участвуют в охране общественного порядка на принципах добровольности, самоуправления, законности, уважения прав и свобод человека, гласности, морального и материального поощрения их деятельности. За хорошую работу на общественных началах им могут предоставляться определенные льготы, выплачиваться премии, даваться Почетные грамоты и другие награды.

В законах субъектов РФ предусмотрены различные организационные формы участия населения в охране общественного порядка. Тем не менее практически все законы ставят на первое место по своей значимости добровольные народные дружины по охране общественного порядка (ДНД), а также закрепляют в самых общих чертах их правовой статус.

Почти в половине субъектов РФ актами исполнительных органов государственной власти утверждены Положения о муниципальной народной дружине. Они определяют порядок образования народных дружин, их задачи, полномочия, формы и методы деятельности, материально-техническое обеспечение, а также гарантии эффективной работы.

Муниципальные народные дружины создаются в районах, городах, поселках и других населенных пунктах. Они учреждаются исполнительными органами местного самоуправления, органами ТОС, трудовыми коллективами предприятий и организаций, студенческими коллективами учреждений высшего профессионального образования, общественными объединениями граждан. Руководство деятельностью дружины осуществляют штаб и командир дружины, назначаемый на должность и освобождаемый от должности штабом народной дружины по согласованию с исполнительным органом местного самоуправления. Помощь в организации оперативной работы дружины оказывают должностные лица органов внутренних дел муниципальных районов и городских округов.

Муниципальные народные дружины проводят рейды в наиболее сложных в криминогенном отношении микрорайонах, пресекают правонарушения, выявляют безнадзорных детей и подростков, обеспечивают безопасность дорожного движения, участвуют в поддержании общественного порядка при стихийных бедствиях и техногенных катастрофах, дежурят в местах массового отдыха населения.

Положение о муниципальных народных дружинах предусматривают возможность создания специализированных отрядов или групп в составе дружин в целях лучшей организации работы по борьбе с отдельными видами правонарушений. В муниципальных районах Иркутской области сформированы отряды по охране рыбных ресурсов и диких охотничьих животных, по охране лесов в пожароопасный период, по профилактике имущественных правонарушений.

Постановлением главы администрации Брянской области от 3 октября 1996 г. утверждено Временное положение о молодежных оперативных отрядах по охране общественного порядка и предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних и молодежи. Отряды являются структурными подразделениями муниципальных народных дружин, которые создаются по месту учебы, работы или жительства, в молодежных общежитиях, общественных пунктах охраны порядка. Они обеспечивают охрану общественного порядка в студенческих и рабочих общежитиях, на дискотеках и вечерах отдыха, проводят профилактику правонарушений среди подростков и молодежи, оказывают содействие правоохранительным органам в борьбе с наркоманией и преступностью.

В Красноярске муниципальные народные дружины действуют во всех районах города. Они несут охрану общественного порядка по территориальному принципу. Но наряду с ними сформированы специализированные дружины, в состав которых входят отряды в дворовых комплексах, учебных заведениях, отряды по безопасности дорожного движения, конный патруль. Силами муниципальных народных дружин каждый год предотвращается в среднем более 1000 правонарушений.

Иногда в содержании узко специализированных муниципальных правовых актов встречаются отдельные нормы, регулирующие отношения по охране общественного порядка на локальном уровне. Так, в сентябре 1998 г. мэр Ярославля утвердил Положение о старостах домов (дворов) и домовых комитетах, в котором преобладают нормы о порядке содержания в надлежащем состоянии жилья и дворов. Вместе с тем старостам предписано работать в тесном взаимодействии с участковыми инспекторами и общественными пунктами охраны правопорядка по всем вопросам поддержания общественного порядка в жилых домах, на улицах и во дворах, принимать меры общественного воздействия в отношении лиц, нарушающих общественный порядок.

Домовые комитеты Ярославля наряду с выполнением задач по сохранности жилья и благоустройству дворов принимают участие в охране общественного порядка. Они должны осуществлять контроль за квартирами, частными домами, в случае длительного отсутствия жильцов, сообщать в органы внутренних дел о происшествиях, подозрительных лицах, бесхозных автомобилях, проводить разъяснительную работу с жильцами по предупреждению квартирных краж, правонарушений, совершаемых в быту.

В отдельных субъектах Российской Федерации общественные пункты охраны правопорядка превращаются в опорные центры по оказанию содействия органам местного самоуправления в борьбе с правонарушениями. В Тульской и Воронежской областях, например, при общественных пунктах охраны правопорядка действуют советы общественности, советы профилактики и товарищеские суды. Совместными усилиями они проводят большую работу по охране общественного порядка, профилактике правонарушений, правовому воспитанию населения.

Относительно новой формой охраны общественного порядка в муниципальных образованиях России стали патрульные казачьи дружины. Правовая основа для их формирования была заложена Указом Президента РФ «О привлечении членов казачьих обществ к государственной и иной службе» от 16 апреля 1996 г.

Казачья дружина по охране общественного порядка формируется на принципах добровольности. В дружину принимают только в индивидуальном порядке на казачьем круге или собрании дружины. Кандидатом в дружину может быть лишь совершеннолетний гражданин России, прошедший военную службу, способный по своим моральным и деловым качествам, физической подготовке и состоянию здоровья выполнять задачи по охране общественного порядка. Не могут состоять в дружине казаки, ранее судимые или привлекавшиеся к административной ответственности. Дружину возглавляет командир, назначаемый из числа наиболее авторитетных казаков.

В настоящее время в России сформировано 1237 казачьих дружин по охране общественного порядка, в которых несут службу на общественных началах более 50 тыс. человек. В тесном взаимодействии с органами внутренних дел они проводят профилактику правонарушений, осуществляют конное патрулирование, поддерживают общественный порядок в местах отдыха населения, пресекают преступления против общественного порядка и общественной безопасности.

Таким образом, формирование общественных объединений правоохранительной направленности существенно расширяет социальную базу местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка, обеспечении личной и имущественной безопасности граждан. Население муниципальных образований получает необходимые правовые знания, приобретает неоценимый опыт по самостоятельному решению вопросов охраны общественного порядка, профилактики правонарушений. События последних лет показывают, что преступники получают эффективный отпор только там, где сталкиваются не только с мощью государства, но и с хорошо организованным, сплоченным гражданским обществом.

Обеспечение всеобщей воинской обязанности

Согласно ст. 59 Конституции РФ защита Отечества является долгом и обязанностью граждан России. В содержании этой статьи выражено единство правовых и нравственных начал всеобщей воинской обязанности, которая реализуется главным образом в форме прохождения действительной военной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации.

В пределах своих полномочий всеобщую воинскую обязанность обеспечивают органы государственной и муниципальной власти, должностные лица предприятий, учреждений и организаций. Нормами Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. (в ред. 2005 г) им предписано организовывать воинский учет граждан, подготовку их к военной службе, поступление на службу и ее прохождение, пребывание в запасе (резерве), военное обучение в условиях войны (ст. 2).

Воинский учет граждан осуществляется по месту их жительства военными комиссариатами (военкоматами) Министерства обороны РФ. Однако на тех территориях, где отсутствуют военкоматы, федеральные полномочия по осуществлению воинского учета передаются органам местного самоуправления поселений и городских округов. Совокупность таких полномочий именуется первичным воинским учетом граждан (ст.8).

Органы местного самоуправления осуществляют первичный воинский учет граждан, проживающих или пребывающих на подведомственной территории, в соответствии с Положением о воинском учете, которое утверждается Правительством РФ. Для выполнения своих задач органы местного самоуправления вправе:

При осуществлении первичного воинского учета граждан органы местного самоуправления обязаны обеспечить по установленной форме сбор, обработку и хранение всей необходимой информации. Она должна быть достоверной, сопоставимой и пригодной для проверки. В случае изменения сведений, содержащихся в документах первичного воинского учета, новая информация направляется в соответствующий военкомат в двухнедельный срок со дня ее получения.

Органы местного самоуправления должны иметь объективную информацию по всем вопросам первичного воинского учета граждан. В этих целях они осуществляют сбор информации о прохождении гражданами медицинского обследования при первоначальной постановке на воинский учет, призыве или поступлении на военную службу по контракту, поступлении в военные учебные заведения профессионального образования, призыве на военные сборы, медицинского переосвидетельствования лиц ранее признанных ограниченно годными к военной службе по состоянию здоровья. По запросам военкоматов органы местного самоуправления должны направить в двухнедельный срок информацию, необходимую для занесения в документы воинского учета сведений о гражданах, которые поступают, состоят или обязаны состоять на учете.

Однако органы местного самоуправления не только собирают информацию для военкоматов по всем вопросам первичного воинского учета граждан, но и занимаются его практической организацией на подведомственной территории. В соответствии с Федеральным законом о воинской обязанности и воинской службе (в ред. 2005 г.) они организовывают и обеспечивают постановку и снятие с воинского учета граждан, своевременно оповещают их о вызовах (повестках) военкоматов, ведут прием по вопросам воинского учета (ст. 8)

В организации и обеспечении постановки граждан на первичный воинский учет ведущая роль принадлежит главе муниципального образования. Своим решением он утверждает комиссию по постановке граждан на воинский учет, несет персональную ответственность за ее деятельность. Для организации и проведения призыва граждан на военную службу им создается призывная комиссия, председателем которой является его заместитель.

Органы местного самоуправления должны создавать благоприятные условия для работы призывных комиссий, проведения медицинского освидетельствования и осмотров граждан, поступающих на военный учет или военную службу, а также граждан, призываемых на военные сборы или на военную службу. Они обеспечивают своевременное предоставление и оборудование необходимых помещений, территорий для сборов, транспорта, медикаментов, медицинского оборудования, иных материально-технических средств. По их решению в состав призывных комиссий включаются наиболее опытные медицинские работники, специалисты узкого профиля. На них возложен контроль за посещением гражданами, подлежащим призыву на военную службу, лечебно-профилактических учреждений, в которые они направлены для медицинского обследования или освидетельствования.

В целях реализации всеобщей воинской обязанности и повышении престижа военной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации органы местного самоуправления организуют совместно с военкоматами работу по военно-патриотическому воспитанию граждан, обеспечивают на своей территории соблюдение и исполнение законодательных и других правовых актов в области обороны. По вопросам своей компетенции они могут вносить предложения и рекомендации в органы Министерства обороны РФ и другие органы государственной власти, направленные на повышение эффективности воинского учета граждан и укрепление обороноспособности страны.

Участие органов местного самоуправления в гражданской обороне и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Одной из важнейших сторон деятельности органов местного самоуправления России является организация гражданской обороны и защиты населения. На основании Федерального закона «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. они разрабатывают и реализуют планы гражданской обороны и защиты населения на территории муниципальных образований. Планы носят сводный, координационный характер, поскольку составляются на основе показателей предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории соответствующих муниципальных образований.

Органы местного самоуправления проводят подготовку и обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.

Согласно Положению об организации обучения населения в области гражданской обороны, утвержденному постановлением Правительства РФ от 2 ноября 2000 г., определяются категории граждан, подлежащие обязательной подготовке и обучению. К ним относятся руководители органов местного самоуправления, личный состав формирований гражданской обороны, работающее население, учащиеся учреждений общего образования и студенты учреждений профессионального образования, неработающее население. Обязательное обучение осуществляется раздельно с различными категориями населения, начиная с первого класса общеобразовательных школ.

С учетом численности населения каждого муниципального образования органы местного самоуправления определяют общую потребность в объектах гражданской обороны, средствах индивидуальной защиты, системах оповещения жителей об опасностях, возникающих при ведении военных действий. Расчеты производятся по нормативам обеспеченности населения средствами защиты как по месту работы, так и по месту жительства.

В целях упорядочения работ по формированию инфраструктуры гражданской обороны Правительство РФ утвердило своим постановлением от 29 ноября 1999 г. такой специализированный правовой акт, как Порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны. Органам местного самоуправления предписано участвовать в создании объектов гражданской обороны, поддерживать их в состоянии постоянной готовности к использованию по назначению, проводить систематический учет существующих и создаваемых объектов.

В мирное время объекты гражданской обороны могут использоваться в интересах экономики и обслуживания жителей муниципального образования, а также для защиты населения от поражающих факторов, вызванных чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Но во всех случаях должны предусматриваться меры, обеспечивающие своевременное (не более 12 часов) приведение объектов в готовность к использованию для нужд гражданской обороны.

Органы местного самоуправления осуществляют мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы. В мирное время они проводят совместно с органами гражданской обороны учения по организованному вывозу всеми видами транспорта населения, материальных и культурных ценностей из вероятных зон поражения в безопасные местности. В первую очередь планируется проведение эвакуации из районов действия формирований гражданской обороны, из населенных пунктов, имеющих объекты особой важности, из зон возможных сильных разрушений и зон возможного катастрофического затопления.

Исключительно важное значение для подготовки страны к обороне является мобилизационная деятельность органов государственной и муниципальной власти по организации и привлечению всего потенциала людских и материальных ресурсов к отражению военной агрессии.

Полномочия органов местного самоуправления в этой области определены в разделе 2 Федерального закона «О мобилизационной подготовке и мобилизации» от 26 февраля 1997 г. Закон обязывает их проводить комплекс мероприятий по заблаговременной подготовке экономики муниципальных образований, самих органов местного самоуправления и подведомственных им организаций к работе в условиях военного времени, по удовлетворению потребностей государства и населения в чрезвычайной ситуации, вызванной военной агрессии.

Составной частью мобилизационной подготовки являются мероприятия по обеспечению транспортными средствами Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и их органов, а также создаваемых на военное время специальных подразделений.

В соответствии с Положением о военно-транспортной обязанности, утвержденным Указом Президента РФ от 2 октября 1998 г., исполнительные органы субъектов Российской Федерации устанавливают муниципальным образованиям задания по военно-транспортному обеспечению всеобщей или частичной мобилизации.

В условиях военного времени органы местного самоуправления должны обеспечить исполнение военно-транспортной обязанности всеми предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися на подведомственной им территории. Для этого заблаговременно производится учет транспортных средств, разрабатываются планы по их оперативной мобилизации для нужд обороны.

В целях поддержания постоянной готовности перехода на режим военного времени органы местного самоуправления создают и содержат в пригодном состоянии запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты населения и иных необходимых вещей. Они должны храниться в течение гарантированного срока в специально оборудованных складских помещениях и предъявляться комиссии для проверки к дальнейшему использованию.

В осуществлении мероприятий по гражданской обороне и защите населения на территории муниципальных образований принимают участие на принципах разделения труда практически все органы местного самоуправления. Однако в соответствии с Федеральным законом о гражданской обороне руководство в данной сфере осуществляют высшие должностные лица органов местного самоуправления, которые несут персональную ответственность за организацию и проведение мероприятий по гражданской обороне и защите населения (ст. 11).

Конкретно должностные лица местного самоуправления, ответственные за состояние гражданской обороны и защиты населения, определяются в постановлении главы соответствующего муниципального образования о разграничении предметов ведения и полномочий между главой и его заместителями по решению вопросов местного значения. Обычно гражданская оборона относится к ведению главы муниципального образования.

Значительными особенностями отличается деятельность органов местного самоуправления по защите населения и территорий от чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера.

В Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 11 ноября 1994 г. сформулировано легальное определение чрезвычайной ситуации.

Законодателем она понимается как обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

В целях защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в России создана единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Она объединяет усилия исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления, предприятий и организаций для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и уменьшения их вредного воздействия. Возглавляет систему Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации (МЧС России).

В организационном отношении единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций строится по территориальному и функциональному принципам. В ее структуре четко выделяются пять уровней: федеральный, региональный (несколько субъектов РФ), территориальный (субъект РФ), местный (муниципальный район и городской округ) и объектовый (организация, предприятие).

На местном уровне органы муниципальной власти самостоятельно и под свою ответственность:

Ликвидация чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования осуществляется силами и средствами органов местного самоуправления. Однако при их недостаточности привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти России.

Разновидностью стихийных бедствий является пожар, под которым понимается неконтролируемое горение, вне установленного очага, причиняющее вред жизни и здоровью людей, наносящее материальный ущерб и нарушение состояния окружающей природной среды.

Полномочия органов местного самоуправления по профилактике и тушению пожаров, ликвидации их последствий закреплены Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности». Они обеспечивают проведение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципальных образований, создают муниципальную пожарную охрану, вовлекают граждан в отряды добровольной пожарной охраны, осуществляющих свою деятельность на общественных началах.

Таким образом, органы местного самоуправления принимают активное участие в обеспечении гражданской обороны, ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защите населения и национального достояния от вредного воздействия катастроф, аварий, экологических и стихийных бедствий.

Контрольные вопросы

  1. Каким образом органы местного самоуправления оказывают содействие правоохранительным органам?
  2. Каков порядок организации и деятельности муниципальной милиции?
  3. На каких принципах основано участие граждан в охране общественного порядка?
  4. Какими полномочиями наделены органы местного самоуправления в целях осуществления первичного воинского учета граждан?

Решите казусы

Сотрудник ДПС остановил водителя автомобиля за превышение скорости, а в это время к сотруднику подбежали двое граждан и сообщили, что за углом хулиганы разбили стекло киоска и ограбили продавца. Сотрудник ДПС ответил, что в его обязанности входит обеспечение правопорядка на проезжей части, и посоветовал гражданам обратиться к участковому. Верно ли поступил сотрудник ДПС?

Приказом руководителя органа внутренних дел был назначен участковый инспектор. Жители обратились с жалобой в администрацию района с просьбой о его замене, так как он жил далеко от участка и не мог оперативно реагировать на обращения жителей. Как должна поступить администрация района?

Садоводческим товариществом, расположенном в двадцати пяти километрах от города, было создано подразделение пожарной охраны для обеспечения пожарной безопасности занимаемой им территории. Впоследствии товарищество в связи с отсутствием средств отказалось от содержания данного подразделения. Местная администрация выразила желание принять его в муниципальную собственность. Но товарищество потребовало оплатить пожарное имущество. Как должна поступить администрация, если на этой территории больше нет других подразделений пожарной охраны?

Прокурор города обратился в суд с требованием о признании недействительным постановления главы города, согласно которому введен особый порядок пребывания в данном городе граждан, постоянно проживающих за пределами России, пребывание которых в России не требует получения въездных виз, предусматривающих их обязательную регистрацию по месту временного проживания в гостиницах, санаториях, профилакториях и т.д., а также взимания с них сбора (платы) за каждые сутки пребывания в городе. Как суд должен решить дело?

Из-за резкого подъема уровня воды в реке под угрозой затопления оказались дома сельского населенного пункта. Жители этих домов обратились к главе сельской администрации с просьбой предоставить им автотранспорт для эвакуации имущества. Глава сельской администрации заявил, что может позаботиться лишь о предоставлении им временного жилья, а спасение имущества — их личное дело. Оцените действия главы сельской администрации.