Муниципальное право России (Костюков А.Н.) » Международно–правовое регулирование местного самоуправления

Международно–правовое регулирование местного самоуправления

Международно-правовое регулирование местного самоуправления на глобальном уровне

В настоящее время не существует некоей универсальной модели международно-правовой регламентации местного самоуправления, и вряд ли возможно появление таковой в ближайшем будущем. Тем не менее можно говорить об объективных предпосылках укрепления тенденций, касающихся определяющей роли политических и правовых норм в осуществлении программ местного самоуправления на мировом (глобальном), региональном (субрегиональном) и двустороннем (межгосударственном) уровнях.

В октябре 1978 г. был основан Центр ООН по населенным пунктам (Хабитат), который в качестве исполнительного агентства ООН стал координировать все виды деятельности в области стабильного развития населенных пунктов (ранее эти виды деятельности были распределены по различным департаментам и организациям системы ООН).

В 1976 г. в Ванкувере (Канада) состоялась первая конференция ООН по населенным пунктам (Хабитат I), в 1996 г. в Стамбуле (Турция) — вторая конференция по населенным пунктам (Хабитат II).

В Стамбуле были приняты основополагающие документы («Повестка дня Хабитат»): всемирный «План действий по устойчивому развитию населенных пунктов», а также «Стамбульская декларация», в которой главы государств и правительств мировых держав приняли обязательства по обеспечению безопасности, жизнеспособности, продуктивности и устойчивому развитию населенных пунктов планеты.

В июне 2001 г. в Нью-Йорке состоялась 25-я специальная сессия Генеральной Ассамблеи ООН «Стамбул + 5», посвященная оценке реализации «Повестки дня Хабитат». Было отмечено, что за пять лет работы ООН—Хабитат удалось достичь определенных результатов в области улучшения условий проживания бедных слоев населения, прежде всего посредством эффективного развития международного сотрудничества. По оценке специалистов, благодаря Центру Хабитат удалось обратить внимание общественности на проблемы и нужды населения, проживающего в трущобах, незаконно созданных поселениях и лишенного элементарных социальных условий.

Учитывая быстрые темпы урбанизации в развивающихся странах и связанные с этим трудные задачи в области обеспечения жильем, искоренения нищеты и бедности, 12 декабря 2001 г. 56-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН приняла резолюцию (А/Res/56/206) о повышении статуса Центра ООН по населенным пунктам (Хабитат) до уровня полноправной Программы ООН. Это позволяет ему более эффективно сотрудничать со всеми другими организациями системы ООН, функционирующими под руководством Генерального Секретаря ООН в рамках Консультативного комитета по координации.

В рамках Программы существует Фонд ООН для Хабитат и населенных пунктов. Первоочередной задачей Фонда является оказание помощи на прединвестиционной основе проектам по созданию жилья и необходимой инфраструктуры и развитию институтов финансирования жилья, прежде всего в развивающихся странах. Генеральный Секретарь ООН оказывает поддержку Программе путем частичного обеспечения ее Фонда необходимыми средствами из регулярного бюджета ООН. Основными средствами Фонда являются добровольные взносы стран—участниц ООН.

ООН—Хабитат является ведущим учреждением по координации деятельности внутри системы ООН в области устойчивого развития населенных пунктов и уделяет первоочередное внимание следующим вопросам:

ООН—Хабитат выполняет свыше 300 программ и проектов более чем в 90 странах.

Хабитат является ключевым звеном для местных властей в системе ООН, однако некоторые агентства под эгидой ООН также сотрудничают с местными властями в рамках своей компетенции и переданных полномочий в области контроля и инспекций. В первую очередь следует отметить вклад специализированных учреждений ООН.

Международная организация труда (МОТ) занимается разработкой соответствующей инфраструктуры в сотрудничестве с местными властями для укрепления общественных программ занятости, особенно в рамках компактного проживания этнических групп. В частности, МОТ помогает органам местного самоуправления через следующие свои программы: LED (местное экономическое развитие), EIIP (программа интенсивного инвестирования против безработицы), ASIST (консультационная поддержка, информационное обслуживание и обучение), SEED (развитие предпринимательства и малых предприятий), PPP (партнерство общественного и частного секторов), CRISIS/IFP (программа «Кризис и реконструкция»).

Комиссия ООН по образованию и культуре (ЮНЕСКО), отстаивающая права индивидов в сфере культуры, науки и образования, функционирует через программы: MOST (программа управления общественными изменениями), Программа культурного роста в городах (Growing-Up in Cities) и Программа исторического наследия прибрежных городов. Кроме того, ЮНЕСКО выполняет обширную работу в сфере консервации городского наследия, резервов городской биосферы и программы разрешения споров по городским рекам. С последней часто связывают и деятельность Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП), в частности в рамках проекта GEO (Global Environmental Outlook), в котором ключевую роль играет проблема экологического менеджментаинновации в городском водоснабжении, предотвращение чрезвычайных ситуаций.

Основное направление деятельности Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО) — улучшение сельскохозяйственной продукции и обеспечение продовольственной безопасности государств-членов, активное сотрудничество с местными властями предусматривает обеспечение соответствующими кадрами, информацией и инновационными агротехнологиями сельские муниципалитеты. Среди принципиальных направлений деятельности Программы развития ООН (ПРООН) следует отметить финансирование ряда проектов по увеличению объемов строительства под эгидой муниципалитетов, например в программах UМР (Городское партнерство тысячелетия) и WACAP (Всемирный союз городов против бедности).

По меньшей мере пять региональных комиссий ООН предполагают партнерство и поддержку местным властям в своей деятельности по улучшению условий жизни человека, сообществ и этнических общностей.

Всемирный Банк (МБРР, MМФК, МАР) за последние 10 лет уже инвестировал 6 млрд долл. в поддержку более сотни проектов городского развития, связанных с усилиями местных властей по искоренению бедности, укреплению городского и муниципального менеджмента для улучшения условий жизни населения.

Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) сотрудничает с местными властями преимущественно в рамках проекта «Оздоровление городов». Наибольшую активность в осуществлении проекта проявляют европейские государства. При этом ВОЗ сосредоточивает внимание на социальных аспектах здравоохранения, обращая внимание местных властей в первую очередь на профилактику болезней.

Помимо специализированных учреждений ООН и их программ сотрудничества с местными властями, следует отметить и программы ООН по отдельным вопросам координации деятельности местных органов власти.

Программы UNITAR (Институт ООН по обучению и исследованию). Наиболее значительные и по общественному резонансу, и по объемам финансирования программы: UNAIDS (Программа ООН против СПИДа) и CIFAL (Программа сотрудничества по децентрализации). В компетенцию последней, имеющей универсальный характер, входят проблемы взаимодействия местных властей и частного сектора. Центры обучения и информационной поддержки расположены в Бильбао, Куритибе, Куала-Лумпуре и Уагадугу.

Комиссия ООН по устойчивому развитию как структура одного из главных органов ООН — ЭКОСОС совместно с DESA (Департамент ООН по экономическим и социальным вопросам) тесно сотрудничает с местными властями начиная с «Саммита тысячелетия» (Рио-де-Жанейро, 2000 г.). В принятой на Саммите «Повестке дня-21» говориться об активности органов местного самоуправления как об «определяющем (ключевом) факторе» в осуществлении целей устойчивого развития.

Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), сотрудничающий с IULA (Всемирный союз местных властей), ставит целью обеспечение жизни каждого ребенка путем создания, поддержки и защиты окружающей его среды и условий существования вплоть до наступления совершеннолетия. По мнению функционеров Фонда, во многих вопросах местные власти должны нести большую ответственность в таких сферах, как здравоохранение, образование, обеспечение жильем, экология, спорт и досуг.

Программа ООН по предотвращению преступности и уголовному правосудию создана Штабом ООН по наркотикам и преступности (UNDCP). Совместно с некоторыми другими институтами и программами ООН Программа адресована местным властям, что зафиксировано на XI Конгрессе ООН по борьбе с преступностью (Бангкок, апрель 2005 г.).

Особое значение в международном сотрудничестве по вопросам местного самоуправления имеет Всемирная хартия местного самоуправления — совместная инициатива Всемирного органа ассоциаций городов и местных властей (WACLAC) и ООН—Хабитат, разработавших Конвенцию ООН, которая определяет международно-признанные принципы местной автономии и децентрализации.

Следуя формулировкам первоначального проекта Всемирной хартии (1998), основанному на положениях Европейской хартии местного самоуправления, WACLAC и Хабитат положили начало серии информационных региональных консультаций по проекту Хартии с представителями местных властей и центральных правительств, с целью выработки окончательного, с поправками и изменениями, текста на обсуждение в ходе переговорного межправительственного процесса под эгидой и в рамках ООН. Конечной целью таких консультаций стало одобрение Хартии как Конвенции ООН в рамках специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в июне 2001 г.

Региональные консультации для Латинской Америки и стран Карибского бассейна прошли в Сантьяго (Чили) 6—8 июля 1999 г., для арабских стран — в Агадире (Марокко) 7—9 июня 1999 г., для европейских государств — в Срасбурге (Франция) 16 июня 1999 г., для стран Южной Азии — в Катманду (Непал), 5 ноября 1999 г., для стран Восточной, Юго-Восточной Азии и тихоокеанского бассейна — в Чонджу (Корея) 6—8 марта 2000 г.

Проект был представлен на сессии Хабитат в феврале 2001 г., но достичь консенсуса не удалось, так как некоторые правительства заявили, что Хартия может противоречить их конституциям и предпочтительнее принимать менее обязывающую декларацию о принципах. В результате специальная сессия Генеральной Ассамблеи ООН («Стамбул + 5») в июне 2001 г. так и не приняла конкретных руководящих указаний по проекту хартии.

В таких условиях Хабитат был вынужден сменить стратегию, поставив своей целью усилить диалог между правительствами на всех уровнях и по всем вопросам, относящимся к эффективной децентрализации и усилению органов местной власти, включая принципы и законодательные акты в поддержку реализации Повестки дня Хабитат. Кроме того, ООН—Хабитат подготовила ряд проектов законодательных документов по децентрализации, создала Группу экспертов высокого уровня по децентрализации в марте 2004 г. в г. Гатино (Канада) и определила ее цель как обеспечение принципа дополняемости в процессе децентрализации. В соответствии с этим принципом властные обязанности могут и должны исполняться теми органами, которые стоят ближе всего к гражданам. По мнению экспертов, успешность процесса будет обеспечена соблюдением трех условий: потребностью в такой политике, уместностью ее и политической решимостью на всех уровнях: местном, провинциальном, национальном и глобальном.

Вопрос о принятии Всемирной хартии местного самоуправления как универсальной конвенции под эгидой ООН до сих пор остается открытым, однако с началом нового тысячелетия деятельность институтов и структур ООН—Хабитат сосредоточилась преимущественно на укреплении и поддержке региональных организаций по вопросам местного самоуправления.

Международно-правовое регулирование местного самоуправления на региональном и субрегиональном уровнях

Безусловный приоритет в регулировании местного самоуправления принадлежит европейскому континенту. Начало реального процесса расширения сферы компетенции местных властей в Западной Европе относится к рубежу 1970—1980 гг. В этот период были значительно расширены полномочия органов местного самоуправления не только по решению местных дел, но и по выполнению отдельных государственных полномочий.

Процесс децентрализации власти, безусловно, обладал специфическими особенностями в каждом государстве Европейских сообществ. При этом курс на децентрализацию был взят как традиционно централизованными странами, например Францией, так и государствами с историческим опытом и моделями децентрализованного управления, каковым является, в частности, Германия. К особенностям первых, условных стадий данного процесса следует отнести прежде всего перенос по возможности большего объема полномочий, в основном в сфере бюджетных отношений, из центра на периферию и выработку шкалы эффективности деятельности местных властей, критерии которой позволяли формировать оптимальную структуру органов местного управления путем сокращения, объединения, создания промежуточных органов между центром и местными властями.

Организацией, способной аккумулировать и укрепить роль и значение местных органов власти, является Совет Европы, учредивший в 1957 г. представительный орган на европейском уровне, который получил наименование Конференции местных и региональных органов власти Европы.

На рубеже 1980—1990-х гг. в Западной Европе в процессе децентрализации в качестве приоритетной обозначилась задача по укреплению финансовой самостоятельности периферии с одновременным ослаблением нагрузки на центральное правительство. Волна децентрализации в европейских государствах логично привела страны Европейских сообществ к подписанию в 1985 г. Европейской хартии местного самоуправления — первой попытке унифицированных международных актов по данной проблеме. Именно Конференция местных и региональных органов власти Европы в 1981 г. обозначила позицию, согласно которой государствам следовало бы взять на себя жесткие обязательства в вопросах местного самоуправления. При этом, по мнению руководства, документ должен был быть гибким, учитывать различия между национальными конституционными системами и административными традициями путем предоставления правительством определенного предела в выборе положений, которые они сами для себя считали бы обязательными.

Целью Европейской хартии о местном самоуправлении является восполнение отсутствия общеевропейских нормативов определения и защиты прав местных органов власти, находящихся ближе всего к гражданам, и предоставляющих им реальную возможность участвовать в принятии решений.

Составители Хартии отразили понятие и принципы местного самоуправления, широту компетенции, функциональность местной власти. Последняя реализуется в двух функциях — гарантии обеспечения общественного порядка на местном уровне и оказание различных услуг гражданскому населению, признанных к середине 1980-х гг. практически повсеместно в странах Западной Европы. Однако в силу несовпадения понятий и территориальных рамок уровней местного самоуправления в различных государствах особую важность имеет ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления «Отношения между различными уровнями власти и принцип субсидиарности».

Очевидная ограниченность задач органов местной власти тем не менее предполагает полноту и исключительность функций структур местного самоуправления. Возможность вмешательства центральных органов власти предусматривается, но только с соблюдением принципа субсидиарности: если во вмешательстве имеется необходимость и на четко очерченных законом основаниях (п. 4 и 5 ст. 4 Хартии). Будучи одним из ключевых принципов правовой природы Европейских сообществ и Совета Европы, субсидиарность имеет два важных аспекта: в отношении индивидов и организаций; в отношении различных уровней власти. Один из «архитекторов» ЕС — Жак Делор — настаивал на том, что субсидиарность не сводится лишь к вмешательству вышестояших органов власти в дела отдельного гражданина или местного сообщества, имеющих право действовать самостоятельно, но она также требует от этих органов власти таких действий, которые обеспечили бы граждан и местные сообщества необходимыми средствами для самореализации.

Статья 5 Хартии предусматривает возможность и способы местных сообществ для защиты своих административно-территориальных границ, сохранения их или вынужденного пересмотра. Несмотря на то что статья содержит норму об обязательных (прямых или опосредованных) консультациях центра с местными властями, возможность реального наложения вето местными административными структурами имеет правовое обоснование лишь в некоторых странах Европы. Кроме того, не все государства (прежде всего среди 25 членов ЕС) имеют конституционное или законодательное право на референдум местного значения для разрешения подобных проблем. Так, не имеют этого права Литва и Бельгия.

В отношении организационной независимости местного самоуправления (п. 1 ст. 6) и структуры административных служб местных органов власти (п. 2 ст. 6) Европейская хартия местного самоуправления стоит на позиции безусловного права. Она ввела понятия выборных представителей и назначаемых должностных лиц. Выборные представители несут полную и окончательную ответственность за любые решения местных органов власти, обретя свой статус через процедуру демократических выборов. Назначаемые должностные лица отвечают за исполнение решений, принимаемых представительными органами местного самоуправления, должны занимать свой пост посредством процедуры, гарантирующей необходимый уровень профессиональной компетентности. В развитие такой практики ст. 7 Хартии предусматривает условия осуществления полномочий на местном уровне. Статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата, предусматривать надлежащую денежную компенсацию, в том числе за упущенный заработок, и соответствующее социальное обеспечение. Особо оговаривается ситуация (п. 3 ст. 7), когда функции и деятельность, несовместимые с мандатом выборного лица, должны устанавливаться только законом и основополагающими правовыми принципами государства, но никак иначе (кумовство, конъюнктурные решения и т.п.).

Весьма важной с точки зрения механизма имплементации государствами норм Европейской хартии местного самоуправления является ст. 8 об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Существует различное толкование и понимание рамок понятия «административный контроль» в европейских странах, но основная цель Хартии состоит в том, чтобы избегать ситуаций, когда подобная функция ограничивала бы самостоятельность органов местного самоуправления. Речь идет о контроле различной степени, но он не затрагивает вопроса предоставления гражданам возможности обращаться в суд по поводу действий органов местного самоуправления или деятельности того или иного органа, наделенного правом осуществлять контроль за структурами местной власти. Лишь в случае передачи задач от вышестоящего органа к нижестоящему может осуществляться контроль за тем, каким образом эти задачи выполняются (так называемое право пересмотра). При этом согласно ст. 11 признается право нижестоящих органов власти обращаться с апелляциями по поводу любого злоупотребления правом контроля.

Совершенно очевидной представляется связь между контролем и вопросом финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Определение бюджетных приоритетов — следующая задача органов местной власти после определения иерархии местных и делегированных приоритетов деятельности. Ключевым вопросом остается в странах ЕС вопрос сбалансированности бюджета при выполнении местных функций и делегированных задач из центра. При этом в Европейской хартии местного самоуправления в вопросе о субсидиях органам местного самоуправления отдается предпочтение не специальным (проектным, инновационным), а общим (так называемым пакетным), хотя в реальной жизни вопрос о пропорциях субсидий остается важным, поскольку всецело зависит от структуры ссудного капитала страны (ст. 9). Более того, финансовый контроль во всех без исключения странах ЕС, а равно и в других интеграционных объединениях мира, наряду с условием конституционного признания является принципиальным мотивом даже в тех странах, где местные власти официально признаются самостоятельными.

Ст. 10 Хартии предусматривает разрешение проблем сотрудничества органов местного самоуправления на трех уровнях:

В силу того что определенные вопросы оказываются вне пределов территориальной юрисдикции, ЕС принимает практику городских агломераций, что позволяет муниципальным органам вступать в международные объединения.

Возможность обращения к судебной защите органам местного самоуправления предоставлена ст. 11 Хартии. Особенностью такой защиты может служить различная форма обращения к ней: трибунал ad hoc, спецорган, уполномоченные лица и структуры. Кроме того, возможна так называемая «процедура апелляции», которая с точки зрения процессуальных прав гражданина ЕС весома, но труднодостижима для граждан прочих стран.

По букве и духу Европейской хартии местного самоуправления противостояние давлению вышестоящего органа власти должно быть уравновешено тем, что на федеральном, региональном и местном уровнях подтверждаются общеобязательные стандарты, коллизионные ситуации, при которых требуется обращение в суд. Неизбежность разногласий между центром и местными властями возникает в силу противостояний любому прессингу со стороны вышестоящих инстанций и стремления центра подчинить местные власти стран ЕС общеобязательным государственным стандартам. Чаще всего подобные разногласия разрешаются в двух (из четырех имеющихся) типах судов национальных правовых систем Европы — административных и гражданских, а конституционные и уголовные суды практически не задействованы.

Принципы, изложенные в ст. 12 Хартии, позволяют странам-участницам иметь достаточно удобное пространство для маневра с целью имплементации норм Хартии в своей правовой, политической, административной и социокультурной специфике. Это тем более оправданно ввиду невозможности ряда государств Восточной Европы выполнять в настоящее время некоторые положения Хартии. Однако признание системы «обязательного ядра принципов» Европейской хартии местного самоуправления позволяет европейским странам иметь свободу выбора по исполнению норм, пригодных для конкретной национальной ситуации, а также право присоединения к ранее неисполнимым ее положениям.

В Хартии не установлен порядок контроля за ее применением, за исключением требования о том, чтобы ее участники предоставляли всю необходимую информацию о законодательных и других мерах, предпринятых с целью выполнения Хартии. Рассматривался вопрос о создании международной системы контроля по аналогии с Европейской социальной хартией 1961 г. Однако было признано возможным отказаться от сложного механизма контроля, учитывая, что нахождение Конференции местных и региональных органов власти Европы в составе Совета Европы с прямым выходом на Комитет министров ЕС обеспечит достаточный политический контроль за выполнением участниками требований Хартии.

29 октября 2004 г. в Риме подписан Договор, устанавливающий Конституцию Европейского Союза, которая должна была вступить в силу не позднее 1 ноября 2006 г. Согласно этому акту институциональная система объединенной Европы включает, не только основные институты, но и консультативные органы. Одним из важных координационных консультативных органов признан Комитет регионов (раздел VI, отдел 2 Конституции). Важность Комитета, не превышающего по составу 350 человек (Протокол № 34, раздел 5, ст. 6), подчеркнута тем фактом, что его члены теоретически могут занимать пост в течение десятилетнего срока (мандат по системе 5 + 5), быть независимы (не должны становиться депутатами Европейского парламента, и проводить свои заседания не только по запросам Совета ЕС, Европейского парламента и Комиссии ЕС, но и по собственной инициативе (ст. III-386 и III-387).

Ст. III-388 Конституции предусматривает, что Совет ЕС, Парламент и Комиссия ЕС проводят консультацию с Комитетом регионов в случаях, предусмотренных Конституцией, и во всех других случаях, когда один из этих институтов считает это уместным, например, в вопросах трансграничного сотрудничества. По истечении срока запроса и ожидания заключения Комитета регионов (не менее месяца с момента направления соответствующего заключения председателю Комитета регионов), общеевропейское решение может быть принято и при отсутствии заключения.

Кроме того, Комитет регионов определенным образом связан с компетенцией Экономического и социального комитета. Дело в том, что и Совет ЕС, и Европейский парламент или Комиссия ЕС, обращаясь за консультацией в ЭКОСОК, могут «спровоцировать» собственное, независимое заключение Комитета регионов, если последний сочтет, что затрагиваются «специфические региональные интересы», и направить его в адрес трех основных институтов ЕС.

Очевидно, что возможность отстаивания интересов территориально-административных единиц и органов местного самоуправления, не исчерпываются исключительно консультативной функцией Комитета регионов. Так, ЭКОСОК в состоянии влиять и на Совет ЕС, и на Комиссию ЕС, поскольку ст. III-390 Конституции ЕС предусматривает возможность запроса Советом ЕС мнения «представителей различных секторов экономической и социальной жизни, а также гражданского общества, которых затрагивает деятельность Союза». Еще одной серьезной возможностью «лоббирования» интересов местных органов власти и территориальных образований видится деятельность Европейского инвестиционного банка (ЕИБ).

По букве Конституции ЕС Европейский инвестиционный банк имеет своей задачей способствовать, обращаясь к рынкам капиталов и своим собственным ресурсам, «сбалансированному и бесперебойному» развитию внутреннего рынка Союза. В рамках его компетенции три категории «проектов»: 1) направленные на повышение благосостояния менее развитых регионов; 2) по модернизации или конверсии предприятий либо по развитию новых видов деятельности, когда эти проекты ввиду своего масштаба или характера не могут быть целиком покрыты за счет различных средств финансирования, имеющихся в каждом из государств-членов; 3) представляющие общий интерес Союза (ст. III-394). При выполнении своей задачи Европейский инвестиционный банк содействует финансированию инвестиционных программ во взаимосвязи с интервенциями, производимыми фондами «структурного назначения» и иными финансовыми инструментами Союза.

Ни Договор об учреждении Европейского Союза (1992.), ни Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (2004.) не включали в себя условия распределения мест внутри государств-членов или организаций Комитета регионов. Практически во всех государствах-членах до сих пор проходят оживленные, а зачастую острые дебаты между различными уровнями власти по проблеме распределения мест. В результате сложилось традиционное положение: 50% мест занимают представители региональных, 50% — представители местных властей государств-членов.

Роль Комитета регионов в настоящее время состоит в концентрации внимания на региональных и местных интересах, а также в вовлечении регионов в процесс принятия решений, и в частности наблюдения за совместимостью законотворческой деятельности ЕС с региональными и местными проблемами, а также с административной практикой, что объясняется заинтересованностью Комитета регионов в доведении решений ЕС непосредственно до людей.

К началу XXI в. окончательно оформились приоритеты тех областей политики, в которых Комитет регионов должен консультировать Совет ЕС и Комиссию ЕС: развитие основного и профессионального образования, культура, здравоохранение, трансъевропейские сети, структурная и региональная политика.

Международно-правовое регулирование местного самоуправления на межгосударственном уровне

Одним из основных актов, ставших импульсом для развития межгосударственного двустороннего сотрудничества, следует считать Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве между территориальными общинами и властями, которая вступила в силу 22 декабря 1980 г. Главным достижением Конвенции является конструктивное предложение о том, что пределы и характер полномочий территориальных сообществ и властей, определяемых законодательством сторон, не подлежат изменению (ст. 2). Конвенция допускает приемлемость различных моделей регулирования сотрудничества при неограниченной свободе выбора сторон и определяет намерения сторон в максимально гибких формулировках: «поощрять, прилагать усилия», «рассматривать в качестве желательного». Несмотря на то что документ не получил признания в качестве юридически обязательного акта, государства ЕС приняли положения Конвенции за основу взаимных отношений.

Проблемы во взаимоотношениях возникают прежде всего у тех стран, что только готовятся к вступлению в ЕС или вступили в «объединенную Европу» относительно недавно. К проблематичным относятся вопросы конституционного признания разделения предметов ведения, предел юрисдикционной компетенции субъектов и др. К проблемным аспектам двусторонних межгосударственных контактов местных властей следует отнести также приграничное сотрудничество: торговлю, регулирование миграционных потоков, решение проблем трансграничной преступности, гуманитарных акций в отношении «отсталых» территорий.

Показательна в этом отношении практика государств Центральной и Восточной Европы (Венгрия, Чехия, Словакия, Польша). С середины 1990-х гг. здесь созданы так называемые еврорегионы — приграничные территориальные образования, международные отношения в которых осуществляются в форме контактов приграничных государств на региональном и местном уровнях. Выработанные на сегодняшний день схемы сотрудничества весьма разнообразны и направлены на реализацию государственной внешней политики через приграничные связи. Восточноевропейские государства увидели в создании еврорегионов реальную возможность вхождения в действующие европейские структуры. Помимо вопросов чисто экономического взаимодействия, еврорегиональные двусторонние связи осуществляются в области охраны окружающей среды, туризма и спорта, ликвидации последствий природных техногенных катастроф.

Крупнейшим еврорегионом являются «Карпаты» (население 14 млн человек, площадь 14 тыс. км). Он охватывает по четыре области Венгрии и Украины, воеводства Польши, пять областей Румынии и шесть словацких муниципальных округов. Кроме того, Венгрия входит в состав участников еврорегиона «ДМТ (Дунай— Марош—Тиса) с населением 7 млн человек, включающий по области Венгрии и Румынии, югославский край Воеводина. Основной задачей местных властей этих еврорегионов является создание совместных хозяйствующих субъектов в районах компактного проживания венгерского нацменьшинства, так же как и участие в деятельности еврорегиона «Вест Западная Паннония» (с участием австрийской земли Бургенланд) и еврорегиона «Дунай—Драва—Сава» с участием боснийских и хорватских муниципалитетов. В итоге за десятилетие со времени создания первого еврорегиона все венгерские области стали участниками еврорегионального сотрудничества, не без основания рассчитывая на серьезное увеличение финансовой поддержки со стороны институтов ЕС, в первую очередь Комиссии ЕС.

Серьезный опыт в создании и развитии еврорегионов накоплен Словакией. Присоединение во второй половине 1990-х гг. к Европейской хартии местного самоуправления и Рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей позволило стране не только создать договорно-правовую базу приграничного сотрудничества с Австрией, Венгрией, Украиной (в рамка региона «Карпаты»), с Чехией (регион «Бескиды») и Польшей (еврорегион «Татры»), но и перевести сотрудничество из области общественных и местных инициатив на уровень межгосударственной политики. Оригинальными выглядят формы и направления двустороннего сотрудничества муниципальных властей: создание партнерских бирж (консультирование и регистрация субъектов предпринимательства), повышение профессионально-образовательной базы национальных меньшинств в регионах их компактного проживания, сотрудничество торговых палат областей, трансграничные региональные проекты.

Практика создания еврорегионов в Польше с середины 1990-х гг. отражает двойственность государственной политики в силу известной чувствительности менталитета населения в вопросе о территориальных изменениях и преобразованиях. Уставные документы создаваемых при участии Польши еврорегионов разрабатываются на основе типового проекта, предлагаемого Европейским Союзом. Однако такая практика коснулась лишь еврорегионов с участием Германии («Шпрее—Бубр», «Нейссе—Ниса», «Померания», «Про Европа Виадрина», «Рацибуж») и Чехии («Тешинская Силезия», «Гласенсис», «Прадед»), что обусловлено прямым финансированием германских и чешских органов самоуправления. Иные еврорегионы («Карпаты», «Татры», «Буг») основаны на директивах центральных ведомств и контролирующих органов страны, что обусловило их стагнацию, вялотекущее существование.

В целом субрегиональное трансграничное взаимодействие государств Центральной и Восточной Европы, а также отлаживание кооперации территориальных единиц — это ступени к созданию единой общеевропейской стратегии развития. При этом совершенно очевидны концепции такого развития и направления деятельности двустороннего сотрудничества — сфера экологически чистых производств, создание информационных трансграничных сетей, урбанизация, проведение научных исследований, совершенствование транспортных систем, сохранение культурного наследия.

Двусторонние контакты позволяют более обоснованно, детально и взвешенно подходить к реализации приоритетных задач вышеназванных направлений деятельности, использовать планирование и сотрудничество в рамках мегаполисов и иных поселений.

Контрольные вопросы

  1. На каких документах основывается международно-правовое регулирование местного самоуправления на глобальном уровне?
  2. Какие документы лежат в основе международно-правового регулирования местного самоуправления на региональном и субрегиональном уровнях?
  3. На каких документах базируется международно-правовое регулирование местного самоуправления на межгосударственном уровне?
  4. Каким вопросам уделяет первоочередное внимание Центр ООН по населенным пунктам (Хабитат)?

Решите казусы

В 2001 г. Генеральная Ассамблея ООН повысила статус Центра ООН по населенным пунктам (Хабитат) до уровня полноправной Программы ООН. Эфиопия заявила, что не будет выполнять эту резолюцию Генеральной Ассамблеи и участвовать в программах ООН—Хабитат. Оцените позицию Эфиопии.

Известно, что в деле устойчивого развития населенных пунктов с ООН—Хабитат активно сотрудничают ряд специализированных учреждений ООН. В частности, Международная организация труда (МОТ), Комиссия ООН по образованию и культуре (ЮНЕСКО), Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Какие еще специализированные учреждения ООН участвуют в программе устойчивого развития населенных пунктов планеты?

Проект Всемирной хартии местного самоуправления (1998 г.) разработан совместно Всемирной ассоциацией городов и местных властей (ВАКЛАК) и ООН—Хабитат и определяет международно признанные принципы местной автономии и децентрализации. Достичь консенсуса по проекту до настоящего времени так и не удалось, так как некоторые страны заявили, что Хартия противоречит их конституциям. Как в этой ситуации должна поступить Программа ООН по населенным пунктам?

Один из «архитекторов» европейской интеграции Жак Делор считал, что главным ее принципом является субсидиарность, которая не должна сводится лишь к вмешательству вышестоящих органов власти в дела отдельного гражданина или местного сообщества, имеющих право действовать самостоятельно. Что еще требует субсидиарность от вышестоящих органов власти?

29 октября 2004 г. в Риме подписан договор о Конституции Европейского Союза. Ряд стран одобрили эту Конституцию на внутриго-сударственных референдумах, а некоторые отклонили ее. Какова судьба Конституции объединенной Европы и европейского местного самоуправления?