Нормотворчество

Исаков В.Б.:

Понятие нормотворчества. Нормы права, закрепляющие правила поведения, определяющие субъективные права и закрепляющие юридические обязанности, устанавливающие запреты, правовые режимы, стимулы и ограничения в праве, а также раскрывающие содержание юридических терминов, создаются в процессе нормотворчества.

Нормотворчество можно рассматривать как составную часть механизма правового регулирования (см. ниже, тема 9 "Механизм правового регулирования"), без которой не появятся на свет нормы права, направленные на регулирование различных общественных отношений. С этой точки зрения нормотворчество является первичным элементом механизма правового регулирования, так как способствует воплощению правовых замыслов в современную реальность посредством принятия нормативных документов. Для реализации данной цели разрабатываются и принимаются законы и подзаконные нормативные правовые акты. Законодательствование выступает ведущим, а создание подзаконных нормативных правовых актов - подчиненным элементом нормотворческого процесса.

Но нормотворчество может сыграть и негативную роль в работе механизма правового регулирования, когда не нуждающиеся в правовом регулировании отношения в социуме оказываются урегулированными нормами права. Чрезмерная регламентация общественных отношений посредством норм права является одним из признаков полицейского государства.

Результаты нормотворчества (нормативные правовые акты и нормативные договоры) могут в реальной ситуации не усилить, а ослабить правовое воздействие на общественные отношения, когда министерства и ведомства без делегирования полномочий принимают нормы, подменяющие нормы законов и актов высших органов государственной власти.

Ослабление действия механизма правового регулирования влечет также несоблюдение правил нормотворческой юридической техники, которое происходит либо по незнанию, либо из-за пренебрежительного отношения к этим правилам.

Нормотворчество - один из основных признаков государства, поскольку среди множества политических организаций только государство в лице своих компетентных органов и должностных лиц принимает веления, имеющие обязательную силу для всего населения страны. Кроме того, нормотворчество можно рассматривать как одну из важнейших функций государства, которая способствует реализации других его функций (экономической, социальной, экологической и т.д.).

Нормотворчество включает разные способы создания правовых норм: принятие нормативных правовых актов уполномоченными государственными органами или должностными лицами, а также принятие их путем всенародного голосования (референдума). Особым способом правотворчества является заключение нормативных соглашений (договоров), причем такие соглашения могут быть заключены между различными субъектами права (государствами, субъектами федерации, правоохранительными органами стран СНГ и др.).

Наконец, нормотворчество можно рассматривать как последнюю стадию в процессе формирования права в обществе (правообразования).

Отличительные признаки нормотворчества показаны на интеллектуальной карте 07-01.

Принципы нормотворчества. Под таковыми понимаются основополагающие начала, главные идеи, на которые опирается нормотворческая деятельность. Результатом последней является создание правовых норм, выраженных, как правило, в нормативных правовых актах. К принципам относятся начала, идеи, которые отражают ведущие, объективные стороны и проявления правотворчества и характеризуют устойчивые, закономерно существующие отношения и связи в процессе правотворчества.

К основным принципам нормотворчества относятся: законность, демократизм, научность, профессионализм, техническое совершенство, гуманизм, гласность (см. интеллектуальную карту 07-02).

Одним из главных принципов нормотворчества является законность. Она выражается прежде всего в том, что нормативные правовые акты должны приниматься только в пределах компетенции, предоставленной субъектам нормотворчества. При этом нормативные правовые акты должны соответствовать международно-правовым стандартам в области прав и свобод человека и гражданина, Конституции РФ, законам и нормативным указам Президента РФ.

Законы как юридические документы, нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой, должны конкретизировать положения, записанные в конституционных законах, а нормы подзаконных актов - детализировать законы, помогая тем самым созданию условий для реализации предписаний законов.

Принцип законности означает также, что при подготовке любого нормативного правового акта (федерального закона, постановления правительства, инструкции федерального министерства и т.п.) следует убедиться, что решаемый с помощью нормативного правового акта вопрос относится к компетенции субъекта нормотворчества.

Из принципа законности следует, что в законе должна быть предусмотрена система контроля и надзора за соблюдением законности принимаемых нормативных правовых актов. Ряд контрольных полномочий за соблюдением законности нормативных правовых актов осуществляют судебные органы.

Следующий принцип нормотворчества - демократизм. Слово "демократия" в переводе с греческого означает "власть народа". Русский философ и юрист И.А. Ильин, как бы предчувствуя хаос надвигающихся революций 1917 г., писал, что каждый правовой строй должен непременно открывать людям возможность совершенствовать законы по закону, т.е. улучшать правовой порядок, не нарушая правовой порядок; правовой строй, который закрывает эту возможность для всех или для широких кругов народа, лишая их доступа к законодательству, готовит себе неизбежную революцию.

Строительство правового государства и гражданского общества предполагает, что в подготовке и обсуждении проектов нормативных правовых актов должны участвовать различные слои общества. Принцип демократизма в нормотворческой деятельности выражается в следующем.

Проекты актов публикуются в печатных изданиях, обсуждаются на научных конференциях, коллегиях, на заседаниях экспертных комиссий и советов по вопросам нормотворческой работы, за круглыми столами, в научно-исследовательских, высших учебных заведениях. В последнее время наметилась тенденция активного обсуждения проектов нормативных документов не только научно-педагогическими кадрами и специалистами-практиками, которые в своей деятельности будут исполнять данные акты, но и общественностью, что является признаком становления в России гражданского общества.

Одним из основных принципов нормотворчества является научность. Принцип научности нормотворчества имеет огромное значение в период модернизации российского законодательства.

Субъекты нормотворчества и субъекты, участвующие в нормотворческом процессе (сотрудники правовых управлений и департаментов, аналитики, эксперты и т.п.), руководствуясь этим принципом, обязаны учитывать разные научные взгляды и теории, которые, несомненно, могут оказать существенную помощь в правовом регулировании общественных отношений. Здесь и теория естественного права, идеи которой вошли в Конституцию РФ 1993 г.; и социологическая юриспруденция (не секрет, что право в нашей стране иной раз рождается из реальных общественных отношений); и нормативизм, давший понятие юридической силы и разделивший нормативные правовые акты на законы и подзаконные акты; и историческая школа права (нормодатель должен учитывать настроения народных масс); и психологическая теория права (свойства человеческой психики оказывают серьезное влияние на поведение и деятельность людей, в том числе нормодателей); и теологическая теория права (в нашей стране много верующих, которые исповедуют различные религии).

Принцип научности заключается также в том, что субъекты нормотворчества и субъекты, участвующие в нормотворческом процессе, должны умело использовать практику применения права, делая на ее основе правильные выводы, обобщения и рекомендации. В связи с этим перед подготовкой нормативных правовых актов необходимо осуществить наблюдение за объектом предстоящего регулирования, а также сбор и изучение информации, относящейся к регулируемому вопросу, т.е. провести правовой мониторинг правоприменительной деятельности и действующего законодательства. Интересующая информация может содержаться в данных криминологических и социологических исследований, статистических и иных сведениях, материалах коллегий и различных совещаний руководителей органов власти, справках о результатах выездов в служебные командировки и т.д.

Другим немаловажным принципом нормотворчества является принцип профессионализма.

Он означает, что созданием норм права должны заниматься компетентные люди. В нормотворческом процессе необходимо использовать знания не только опытных юристов, но и политологов, социологов, экономистов, философов, психологов, т.е. ученых различных специальностей. Нормодатель должен знать, как воспримут ту или иную норму разные слои населения, поэтому, кроме ученых-юристов, к нормотворческому процессу необходимо привлекать юристов-практиков, которые в рамках правоприменительной деятельности будут работать с этими нормами, обеспечивая конституционные права, свободы и законные интересы граждан.

На первый взгляд может показаться, что различий между принципом научности и принципом технического совершенства не существует. Действительно, все принципы нормотворческого процесса тесно взаимосвязаны, а принцип технического совершенства принимаемых нормативных правовых актов прямо вытекает из принципа научности. Но его можно выделить и как самостоятельное начало. О важности принципа технического совершенства писал еще в 1906 г. Р.Иеринг. Он отмечал, что техническое несовершенство в праве представляет собой несовершенство всего права, недостаток, тормозящий право и вредящий ему во всех его целях.

Особое внимание принципу технического совершенства необходимо уделять для того, чтобы избежать таких характерных недостатков, как неполнота, неточность, неясность, противоречивость нормативных правовых актов.

Актуальным вопросом в современных условиях является сосредоточение в рамках отдельной науки системы научно обоснованных знаний не только о правилах, средствах и приемах нормотворческой юридической техники, но и о подготовке и принятии нормативных правовых актов, методах и принципах нормотворчества, которые составляют предмет самостоятельной науки нормографии (буквальный перевод - "пишу норму").

Важное значение в нормотворчестве играет принцип гуманизма, иными словами, человеколюбия. Гуманизм нормотворчества виден в том, что нормы законов и подзаконных актов должны основываться на принципах свободы и справедливости. В общей теории прав человека традиционно считается, что нормы права должны не только декларировать права и свободы человека и гражданина, но и содержать условия их реализации. Современный этап развития общества не умаляет проблему регулирования процессов обеспечения и охраны прав, свобод и обязанностей человека и гражданина с помощью нормативных документов. Если в нормотворческом процессе не будет соблюдаться данный принцип, то иные принципы нормотворчества потеряют значение.

Следующий принцип нормотворчества - гласность. Это один из признаков правового государства и гражданского общества. И если названные ценности становятся целью государственного строительства, то все нормативные правовые акты, особенно нормативные правовые акты силовых ведомств, не должны оставаться за семью печатями. Исключением являются нормативные правовые акты или отдельные их положения, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера. Остальные нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию. Так, законы, указы Президента и постановления Правительства публикуются в "Российской газете" и официальном сборнике нормативных правовых актов "Собрание законодательства Российской Федерации". Акты парламента, Федерального Собрания РФ, публикуются в "Российской газете", "Парламентской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти публикуются в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти". При этом в законодательстве установлены конкретные сроки, в течение которых нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию. Например, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней после их государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Выполнение принципа гласности, который является неотъемлемым признаком правового, демократического государства, способствует реализации права человека и гражданина, записанного в ст. 29 Конституции РФ, получать информацию законным путем.

Все перечисленные выше принципы нормотворчества взаимосвязаны, потому что работать они могут только во взаимодействии. Их можно назвать общими, так как они действительны для всех без исключения способов нормотворчества, в том числе для разработки и принятия нормативных правовых актов.

Подводя итоги анализа принципов нормотворчества, следует отметить, что в различные периоды истории по разным причинам они нарушались и это неотвратимо приводило к существенным негативным последствиям, в том числе к установлению авторитарных, тоталитарных и фашистских режимов. Соблюдение общих принципов нормотворчества имеет огромное теоретическое и практическое значение, поскольку способствует установлению надлежащего правового порядка в обществе.

Стадии нормотворческого процесса. Законность нормотворчества заключается также в соблюдении стадий нормотворческого процесса.

Нормотворческий процесс внешне выступает как процедура создания норм права, т.е. упорядоченная система стадий (этапов) деятельности по установлению, принятию, изменению и отмене правовых норм. Стадия нормотворческого процесса является самостоятельным этапом формирования государственной воли, организационно обособленным комплексом тесно связанных между собой действий, направленных на создание нормативных документов.

В обобщенном виде применительно для всех видов нормотворческого процесса можно выделить следующие стадии.

Первая стадия - принятие решения о разработке проекта нормативного правового акта.

Решение о необходимости принятия нормативного правового акта может быть принято высшими органами государственной власти (Президентом РФ, Правительством РФ). В ведомственном нормотворческом процессе такое решение принимает федеральный министр, директор федеральной службы, их первые заместители, на которых в установленном порядке возложено руководство отраслевыми службами.

Вторая стадия - подготовка проекта. Организация работы над проектом нормативного правового акта предусматривает определение органа, ответственного за подготовку проекта, и круга лиц, привлекаемых к участию в работе над ним. Например, проекты федеральных законов разрабатывают комитеты палат Федерального Собрания РФ, депутаты и их группы, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти. Широкое распространение имеет создание рабочих комиссий и рабочих групп по подготовке законопроектов по поручению палат Федерального Собрания РФ. Нередко представители научной общественности готовят инициативные законопроекты.

В демократических государствах отдельным самостоятельным элементом подготовки проекта нормативного правового акта может быть обсуждение проекта. Проекты нормативных правовых актов первоначально обсуждаются в рабочих комиссиях и рабочих группах, затем на экспертных советах в палатах парламента, на круглых столах и т.п. Такие обсуждения нужны для выявления как всех положительных моментов, связанных со вступлением в юридическую силу акта, так и его недостатков - нормотворческих ошибок (ущемление прав отдельных граждан, коллизии, пробелы, несоответствие правилам нормотворческой юридической техники и т.п.).

Проекты ведомственных нормативных правовых актов заблаговременно публикуются для обсуждения на едином портале информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения (http://www.regulation.gov.ru).

Третья стадия - нормотворческая инициатива. Она заключается в официальном внесении проекта нормативного правового акта на рассмотрение органа, полномочного его принять. Так, согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ и Верховному Суду РФ по вопросам их ведения. Право законодательной инициативы должно быть выражено в форме готового законопроекта.

На муниципальном уровне право на нормотворческую инициативу может быть реализовано в форме предложений о необходимости принятия каких-либо нормативных документов, выдвижения предложений о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты, об отмене нормативных правовых актов.

Четвертая стадия - принятие нормативного правового акта. Принятие может осуществляться различными способами:

  • путем депутатского голосования;
  • всенародного голосования на референдуме;
  • подписания (указы Президента РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);
  • утверждения нормативного правового акта вышестоящим органом;
  • подписания сторонами нормативного договора.

Пятая стадия - опубликование нормативного правового акта. Данная стадия завершает процесс нормотворчества. Ее содержание заключается в том, что информация о принятом нормативном правовом акте доводится до сведения органов и должностных лиц, к которым имеет отношение, либо до всеобщего сведения.

На наших глазах рождается еще одна (шестая) стадия нормотворческого процесса - правовой мониторинг, под которым следует понимать научно и методологически обоснованную систему комплексной оценки правовых актов и правоприменительной практики, осуществляемую посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза в целях создания эффективных правовых документов. Сегодня без проведения правового мониторинга невозможна подготовка ни одного законопроекта. Это объясняется тем, что подготовка законопроектов должна основываться на достоверной статистической, социологической, криминологической и иной информации.

Основы права // Исаков В.Б., Арзамасов Ю.Г., Белькович Р.Ю. - 2017

Амелина К.Е.:

Механизм создания норм права подчиняется правилам нормотворчества - государственной целенаправленной деятельности специально-управомоченных субъектов, направленной на разработку, принятие, изменение либо отмену юридических норм с целью упорядочения наиболее важных общественных отношений, складывающейся из последовательно осуществляемых организационных действий, образующих в совокупности нормотворческий процесс.

Нормотворчество может выражаться как в виде принятия единичного акта, содержащего отдельные правовые нормы, так и в виде систематизированного (кодификационного) акта, включающего определенные совокупности или группы норм, регулирующие целую группу общественных отношений (отрасль права).

В процессе нормотворчества используют ряд правил, средств и приемов, образующих юридическую технику, что необходимо для соответствующей организации изложения правового материала.

Правоведение // Амелина К.Е., Ковалева М.А., Коган Б.Р. - 2006