Конституционно-правовой статус субъектов РФ

Малько А.В.:

Субъект федерации – это ограниченно правоспособное образование, имеющее некоторые черты государственности, входящее в единое федеративное государство. Субъекты Российской Федерации отвечают следующим параметрам:

  • не обладают суверенитетом;
  • не имеют права на отделение или сецессию;
  • граждане любого субъекта Федерации имеют равные основные права и обязанности на территории всей Федерации;
  • закон субъекта Федерации не может противоречить федеральному закону;
  • перед лицом федеральной власти субъекты Федерации равны.

Все субъекты Российской Федерации по объему их компетенции можно разделить на три группы:

  1. республики в составе России, которые могут принимать свои Конституции, устанавливать наряду с русским свой государственный язык и иметь свои государственные символы (герб, флаг, гимн);
  2. края, области, города федерального значения, которые принимают свои уставы, учреждают свои органы власти и могут иметь в своем составе автономные округа и область;
  3. автономные округа и автономная область, по их представлению может быть принят федеральный закон об автономной области, округе, находящемся как бы в «двойном подчинении» – и у России и у области (края), в составе которой они находятся.

Несмотря на статусные различия субъектов Российской Федерации они обладают рядом важных признаков, унифицирующих их как социальные, правовые и светские государственные образования, являющиеся неотъемлемой частью Российской Федерации. К таким признакам относится:

Основы государства и права // Малько А.В. - 2015

Мухаев Р.Т.:

Конституция Российской Федерации закрепила принцип равноправия субъектов Федерации. Он выражается в равенстве прав и обязанностей 83 субъектов, в равенстве их компетенции и полномочий, в равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации Федерального Собрания — по два представителя. Статус субъектов закреплен в их конституциях и уставах.

В Российской Федерации несколько видов субъектов: республики, края, города федерального значения, автономная область, автономные округа, области, что делает федеративное устройство достаточно специфическим. Несмотря на закрепление принципа равноправия субъектов, достичь его на практике достаточно сложно.

Полноправными субъектами РФ являются только республики, наделенные всей полнотой государственной власти вне пределов исключительной компетенции Российской Федерации. Они представляют собой национальные государства и имеют все признаки государственности: территорию, гражданство, систему органов государственной власти, устанавливаемую самостоятельно, конституцию и законодательство; государственный язык; собственные символы.

Все остальные субъекты: края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа — представляют собой государственные образования, статус которых определяют уставы. Они имеют некоторые признаки государственности: территорию, систему органов государственной власти, устанавливаемую самостоятельно, собственное законодательство.

В этой ситуации обеспечить принцип равноправия достаточно сложно, как, впрочем, непросто обеспечить равноправие автономных округов, которые входят в Российскую Федерацию не напрямую, а в составе областей и краев, за исключением Чукотского автономного округа.

Весьма разнородна система органов государственной власти субъектов, которую они устанавливают самостоятельно. Так, в ряде республик (Башкортостане, Карелии, Сахе (Якутии)) действуют двухпалатные парламенты. В Республике Тыва наряду с традиционными органами власти устанавливается Великий Хурал (съезд) народа, наделенный исключительными полномочиями по изменению и дополнению Конституции.

Заметно отличаются субъекты по форме правления. В Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Ингушетии, Татарстане, Калмыкии, Чувашии, Северной Осетии — Алании, Кабардино-Балкарии установлены президентские республики, а в Мордовии, Дагестане, Удмуртии — парламентские, в Карелии, Коми — президентско-парламентские.

Существует потребность в реформировании отношений между центром и субъектами, чтобы обеспечить фактическое равноправие субъектов и реализовать права, которыми их наделила Конституция РФ. Кроме того, настоятельная потребность и в укрупнении субъектов, чтобы сократить их количество и повысить управляемость Федерации. Так, в РФ появились новые субъекты (Красноярский край, Камчатский край, Алтайский край). Их создание происходило на основе общности экономических интересов субъектов и попытки выравнивания потенциалов.

Правоведение // Мухаев Р.Т. - 2013

Афонина А.В.:

Все субъекты Российской Федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Организация государственной власти субъектов Федерации происходит путем принятия конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

В отличие от основного принципа деятельности органов государственной власти РФ (разделение властей) органы субъектов РФ дополнительно подчиняются также принципу разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов Федерации, выделения предметов их раздельного ведения.

Конституция РФ определяет, что по предметам совместного ведения органов государственной власти РФ и органов власти субъектов Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

В конституциях и уставах субъектов Федерации закреплены общие принципы административно-территориального устройства: республика, область, край, город федерального значения, автономная область, автономный округ обладают собственной территорией.

Вопросы административно-территориального устройства субъекта Федерации являются компетенцией самого субъекта; территория субъекта не может быть изменена без его согласия.

Правоведение // Афонина А.В. - 2010

Мазуров А.В.:

Статус республики в составе РФ определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Республики в составе РФ являются государствами (ч. 2 ст. 5). Они имеют свои государственные символы, отличаются некоторыми особенностями организации государственной власти (как правило, имеют президента и т. п.), вправе устанавливать свои государственные языки.

Статус краев, областей, городов федерального значения определяется принимаемыми их законодательными (представительными) органами уставами, которые по своей юридической силе равнозначны конституциям республик.

Автономная область и автономные округа в своем конституционно-правовом статусе несколько отличаются от иных субъектов РФ. Созданные до принятия Конституции в целях обеспечения малочисленным народам условий для их сохранения и развития, в настоящее время они во многом утратили это качество. Еврейская автономная область входит в РФ непосредственно. Автономные округа традиционно входят в состав края или области. Только Чукотский автономный округ в 1992 г. вышел из состава Магаданской области и входит в состав РФ непосредственно.

Согласно ст. 66 (ч. 3) Конституции по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе (такие законы пока не принимались). Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66). Автономии наравне с другими субъектами РФ представлены в Совете Федерации (по два представителя от каждого субъекта).

В современных условиях, когда отдельные субъекты РФ (республики) не только образованы по национальному признаку, но и объявлены государствами, конституционные принципы равноправия и самоопределения народов и равноправия всех субъектов РФ неизбежно вступают в противоречие и создают основу для сепаратизма и фактического неравенства субъектов РФ. Пожалуй, не только в федеративных, но и в унитарных государствах не сыщешь столь значительных различий в площади, населении, уровне социально-экономического развития, как между «равноправными» субъектами РФ. Разрыв между отдельными субъектами РФ по среднедушевому объему промышленной продукции достигает 100 раз, по уровню безработицы — 23, по величине средних доходов — 14 раз.

Фактическое неравноправие субъектов РФ сложилось и в финансовой сфере, несмотря на то, что каждый их них имеет собственные налоговые поступления. Субъекты РФ фактически разделились на две группы. В одну входят «регионы-доноры» (таких мало), дающие основную часть поступлений в федеральный бюджет (Москва, Тюменская область). В другую входят «депрессивные регионы», которые не могут выйти на уровень бездотационного обеспечения и живут во многом за счет «регионов-доноров».

Некоторые субъекты в составе РФ на основе договоров и соглашений, подписанных ими с РФ, перечисляли в федеральный бюджет вдвое меньшую часть собранных налогов, чем другие. Отдельные субъекты РФ иногда безосновательно получают значительно больше средств из федерального бюджета. Именно отсюда и из подобных «уступок в порядке исключения» проистекает их относительно благополучный (по российским меркам) уровень жизни.

Из-за несовершенства положений Конституции и федеральных законов в стране сложилась практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее отдельных субъектов. Но эти договоры устанавливают неодинаковые отношения с субъектами РФ, подрывают конституционный принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Сама природа договора предполагает его заключение между равноправными сторонами, каковыми РФ и ее субъекты заведомо не являются.

Правоведение // Мазуров А.В. - 2003

Мальцев Г.В.:

Конституция Российской Федерации 1993 г., соблюдая преемственность с Конституцией РСФСР 1978 г., подтвердила наличие шести видов субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5).

Конституция Российской Федерации пошла по пути унификации правового статуса субъектов Федерации, закрепив в ст. 5 их равноправие. Тем не менее республика в составе России признается государством, обладающим собственной Конституцией и собственным законодательством. Формально и фактически унифицировав правовой статус республик и иных субъектов Федерации, в ч. 4 ст. 5 Конституция России закрепляет, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны, а в ч. 2 ст. 72 Конституция утверждает, что положения о предметах совместного ведения в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Остается без четкого ответа вопрос: означает ли равноправие субъектов Федерации тождественность их правового статуса? При разрешении данного вопроса удастся снять исходное противоречие между признанием республик в составе Российской Федерации государствами (по Конституции России), с одной стороны, и закреплением их равноправия с краями, областями, автономиями, которые государствами не признаются — с другой. Естественно, что республики обладают значительными особенностями в сравнении с краями и областями. Образованные в силу концепции федерализма как средства разрешения национального вопроса многие республики осознали себя национальными государствами. Поэтому приемлемым компромиссом между требованиями республик о своей исключительности и требованиями областей о равноправии может стать формула, по которой равноправие не означает абсолютной тождественности правового статуса. Республики обладают некоторыми такими символическими и действительными особенностями, которые не позволяют отождествлять их с административно-территориальными образованиями, каковыми являются края и области.

Некоторые края и области отказываются признать необходимость некоторого компромисса и закрепляют в своих уставах (конституциях) положения об абсолютном равноправии в качестве субъектов Федерации. Указанная тенденция свое наиболее яркое выражение обрела в попытках провозглашения Вологодской и Уральской республик. Так, 27 октября 1993 г. на сессии Свердловского областного Совета народных депутатов было официально объявлено об образовании Уральской Республики и принята Конституция Уральской Республики.

Согласно ст. 66 Конституции России, статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики; статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Статус субъектов Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции России). Наиболее существенным и наиболее общим нарушением федеральных норм является закрепление в подавляющем большинстве конституций республик - субъектов Федерации (за исключением Ингушетии и Калмыкии) положения о том, что республики являются суверенными государствами.

Конституция России не содержит положений, которые можно было бы расценить как признание суверенного статуса республик. Напротив, из анализа ч. 4 п. 1 Заключительных и переходных положений Конституции, закрепляющих приоритет конституционных положений над положениями Федеративного договора, следует вывод о несуверенном статусе республик. Тезис о суверенитете республик-субъектов Российской Федерации противоречит Конституции России 1993 г. Это было подтверждено решением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. при рассмотрении вопроса о несоответствии Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституции Республики Алтай.

Международное право не отрицает за субъектами федеративных государств права на заключение международных соглашений и международной правосубъектности в целом, но и не закрепляет ее. Как известно, вопросы заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров определяются Венской Конвенцией о праве международных договоров 1969 г., в которой нет упоминания о праве субъектов федеративных государств участвовать в международных соглашениях.

Таким образом, международная правосубъектность субъектов федеративных государств определяется конституционными актами самого федеративного государства. Комиссия международного права ООН в 1966 г. сформулировала правило: «Государства-члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать договоры, если такая правоспособность признается федеральной конституцией и не выходит за установленные ею пределы».

Правоведение // Мальцев Г.В. - 2003

Бошно С.В.:

Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации устанавливается в первую очередь Конституцией России, а также другими правовыми актами. Так, республики принимают свои конституции, другие субъекты Федерации - уставы. Ряд прав субъектов вытекает из Декларации о государственном суверенитете РСФСР, Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоров Российской Федерации с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.

Правовой статус субъектов РФ гарантируется Конституцией России. Субъекты Российской Федерации сами устанавливают свое наименование, а в случае его изменения новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Несмотря на провозглашенное Конституцией РФ равноправие всех субъектов РФ, их правовой статус все же не во всем одинаков. Различие вытекает, например, из того, что республики объявлены государствами, в то время как все другие субъекты такого статуса не имеют и могут рассматриваться только как государственные образования. Большинство автономных округов входят в состав краев и областей и при этом должны рассматриваться как равноправные субъекты. Такое положение субъектов РФ дает повод говорить об асимметричности российского федерализма.

Равноправие субъектов Российской Федерации проявляется в общем для всех них определении предметов ведения, которое вытекает из ст. ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе - всех субъектов Российской Федерации. Последние представлены в Федеральном Собрании РФ, а, следовательно, участвуют в решении вопросов, относящихся к предметам ведения Федерации. Вместе с органами государственной власти Федерации они осуществляют правовое регулирование и управление вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти.

Такое решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Если вопрос относится к совместному ведению, то законы и иные правовые акты издаются субъектами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами по этому вопросу. Если же тот или иной вопрос входит в исключительную компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то они осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Субъекты РФ обладают своей территорией, которая является составной частью территории Российской Федерации. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия.

Система органов государственной власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно. Есть только два конституционных требования, которые они должны соблюдать. Во-первых, чтобы эта система соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации, что, в частности, означает разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Во-вторых, система органов власти должна строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Такие требования Конституции РФ, весьма характерные для федеративных государств, призваны обеспечить принципиальное единообразие организации государственной власти в Федерации на всех уровнях.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации формируются главой администрации. Эти органы вправе принимать на себя определенные полномочия федеральных органов исполнительной власти (по соглашению с ними) и в свою очередь передавать федеральным органам осуществление части своих полномочий. Если акты органов исполнительной власти субъектов РФ противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушают права и свободы человека и гражданина, то Президент РФ вправе приостановить их действие до решения этого вопроса.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Однако их международная правосубъектность носит ограниченный характер. Они не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубежные представительства на уровне посольств и т.п. Российская Федерация координирует международную деятельность субъектов Федерации.

Конституционно-правовой статус субъектов РФ обеспечивает им широкие возможности по регулированию деятельности граждан на своей территории. В законодательных органах субъектов принимается большое число законов в области государственного строительства, защиты прав и свобод человека и гражданина, развития экономики и предпринимательства, социальной поддержки населения, культуры.

Правоведение // Бошно С.В. - 2002